[ 馬曉明 ]——(2007-7-23) / 已閱16914次
實施《訴訟費交納辦法》對法院工作的影響及對策
馬 曉 明
國務院《訴訟費用交納辦法》（以下簡稱新辦法）于2006年12月30日對外公布，并自２００７年４月１日起施行。新辦法逐一細化標準并多方面降低訴訟費用，還擴大了司法救濟的范圍，意味著訴訟門檻的降低，便利百姓訴訟，順應了民意，受到普遍歡迎。
“打不起官司”一直是社會反映較為強烈的一大問題，新辦法打破了由最高人民法院制定訴訟收費辦法的慣例，并在名稱用詞上發生了一個重要變化，即將“收費”改為“交納”。它的制定和頒布,猶如一石激起千層浪,外行湊熱鬧,內行看門道。它一出臺，就獲得了百姓的一片叫好聲；但也有業內人士對新辦法的制定主體和有關內容提出質疑甚至反對之聲。一部行政法規尚未實施，就引起如此大的社會反應,實不多見,可稱得上我國法制史上的一起重要事件。本文試從實施新辦法的角度淺談自己的觀點,即它的將會對今后法院工作產生的影響及如何對策,筆者萌生了以下兩個方面的理性思考。
一、新辦法的實施對法院工作和隊伍建設的影響
訴訟收費標準降低之后，必然會引發一些新問題，重視和解決好這些問題，是保證法院各項工作正常開展的前提。獲悉，很多地方法院已展開專門調研，最高法院也在全國范圍內收集意見，以應對可能出現的問題。不知面臨經費缺乏保障而案件卻大量上升的必然結果,會給地方法院帶來多大的困擾，還有待于在今后觀察。筆者認為，如果國家不對法院現行經費保障制度進行真正的徹底性改革，那么在新辦法實施后，將對人民法院特別是基層法院經費保障將產生很大的沖擊，法院的審判、執行工作和隊伍建設都必將經受一場嚴峻的考驗。具體分析如下：
問題一：業務經費缺口大，司法經費難保障
新辦法第五十二條規定訴訟費用全額上繳財政，納入預算，實行收支兩條線管理。由于財產案件是基層法院訴訟費的主要來源，據人測算，新辦法實施后，基層法院所受沖擊最大，降幅可能超過60%，偏遠法院下降更嚴重，將降幅達80%以上，中西部地區的不少基層法院恐怕連“保運轉”都會相當困難。我國目前的實際狀況是，除了東部一些經濟發達地區，較為普遍的是，法院從日常運轉到基礎建設，乃至某種程度的福利待遇，都高度依賴于訴訟費用的征收。據報道，長期以來，全國大部分基層法院都面臨“收支兩條線”落實的困難。不少地方財政為了減輕包袱，還采取以收代支的方式，讓法院用訴訟費彌補財政撥款留下的缺口，訴訟費因此成了法院業務經費的重要來源。據了解，訴訟費收費標準的降低，使得人民法院尤其是中西部地區基層法院辦案經費的解決將面臨更大的壓力，如果法院的基本司法經費不能得到保障，就難以確保司法的公正與效率。
問題二：案件數量上升幅度增大，案多人少矛盾更為突出
據統計，我國民商事法官目前人均年結案達到一百二十余件。在一些案件較多的基層法院和人民法庭，一名法官一年辦二百件以上民商事案件的情況較為普遍。我國東部地區法院近十年來受理的案件數量逐年上升，但法官人數并沒有增加，案多人少嚴重制約了“案結事了”的實現和審判質量的提高。按照新辦法，訴訟費降低了,案件數增多了,辦案壓力更大了! 尤其是基層法院案多人少的矛盾將更為突出，這種情況可能在新辦法實施后不久就會表現出來。據報道，今年以來，全國很多法院較往年同期（一季度）相比，受理案件的數量下降很多，這是極不正常的。可以合理預見，4月1日后起訴到法院的案件數量將不可避免地大幅上升。如果一個月幾十件甚至上百件案子在法官手中超負荷周轉，使法官成了“辦案機器”，這不僅有損于法官的身體健康，還使法官無瑕鉆研業務，在一定程度上影響司法公正和效率。
問題三：惡意訴訟存在生存空間，濫訴現象可能不斷出現
這次訴訟收費改革之后，由于訴訟費門檻進一步降低，當事人啟動訴訟的風險將大大減少，在當前我國尚有相當一些人理性訴訟意識偏低的情況下，新辦法的一些規定給惡意訴訟留下空間。以前駁回起訴的訴訟費按50元標準收取，新辦法規定駁回上訴的案件無需交納案件受理費，一些無理訴訟或想拖延執行時間的當事人可能會更頻繁起訴了。新辦法還規定撤訴減半交費，使得當事人在訴訟過程中即便想撤訴，但顧及撤訴仍收費，也可能選擇打完官司，從而造成司法資源的浪費。新辦法規定勞動爭議案件每件交納10元，同時規定，以調解或撤訴方式結案減半交費。據此，一件勞動爭議案件如以調解、撤訴方式結案，法院只能收取5元的訴訟費用，如此廉價的訴訟費極可能導致當事人濫用訴權。隨著公民打官司的意識日益增強，貧困地區法院是人等案還好，經濟發達地區法院將面臨濫用訴權的現象。近幾年，惡意訴訟案件呈逐年上升趨勢，訴權被濫用的問題日益突出，問題關鍵在于現行法律對此沒有明文規定。盡管法院不支持惡意訴訟者的訴訟請求并判其敗訴，惡意訴訟者頂多是承擔為數不多的訴訟費用而已。新辦法對訴訟費的大幅下調，不能不說是對濫用訴權者的一個大好“消息”,這也不利于建設誠信社會。
由于訴訟費用極低，當事人在打官司時，不再綜合考慮訴訟成本，只要有糾紛，就告到法院。原來官司打不起，現在可能演變為誰官司打得越多，占國家的便宜就越多，這使得司法資源被極大浪費。新辦法同時規定裁定駁回起訴的案件不交納案件受理費，這給一些無理訴訟、惡意訴訟的當事人留下了更多訴訟空間。多年來，駁回起訴案件的訴訟費均按50元的標準收取，這對少數當事人濫用訴權起到了一定的抑制作用。現在不收取訴訟費，將會放縱當事人濫用訴權，不但浪費了法院的有限審判資源，也不利于民商事案件定紛止爭效能的發揮。法律之所以規定打官司必須交納一定的訴訟費，其主要原因就在于為起訴者設置一個適合現行訴訟渠道容量與處理能力的門檻。極低的訴訟費就相當于沒有了訴訟門檻，這樣更多的社會矛盾將直接涌向法院，而這恰恰是我們不愿看到的。與其他糾紛解決方式相比，訴訟遠非經濟、便捷的解決方案，原、被告雙方一旦對簿公堂，并不都有利于矛盾的解決。國家正是出于這種考慮才設計了大量替代性糾紛解決機制，試圖以此大幅度地緩解訴訟渠道受理案件的壓力，從而有效降低法治成本。
問題四：拒執成本降低，執行難度加大
許多基層法院的執行法官擔憂，新辦法實施后，極有可能加劇“執行難”。辦案經費不足將造成法院沒有足夠經費查找當事人及其財產下落等，以前常見的夜間執行、數日蹲點守候“老賴”的做法可能減少，造成“執行難”。在案件執行上，如果被執行人主動履行跟法院多次追討在經濟上沒有實際區別，這等于降低了違法成本，所造成的諸多負擔是法院不能承受之重。降低收費標準最終使誰受益？因為訴訟費用、執行費用最終由敗訴方、被執行人承擔，即由民事、行政違法者或義務人來承擔，所以降低收費標準將使他們受益。如按舊辦法，勞動爭議案件一般按50元收取，而現在只收10元，如此一來，企業就可以任意侵犯職工權益，因為違法成本太低了！訴訟收費本應具有稅收、限制訴權和懲罰違法等功能，而新辦法幾乎體現不出以上任何功能了。
問題五：法官執法理念受到挑戰，構建和諧司法面臨困境
“公正與效率”作為當今法院的工作主題，成為各級人民法院的工作中心。然而，訴訟費下調引起的“訴訟爆炸”將可能影響司法公正與效率。在法院經費狀況與當事人的訴訟費用交納之間存在密切關聯的基層法院，其在訴訟中對簡易程序的使用將可能因為“訴訟收費減半”的規定而遭致規避，使得普通程序被人為普遍適用，并因此形成惡性循環，造成司法資源更加匱乏，案多人少矛盾日益尖銳，審判效率難于提高。類似的還有調解，調解的案件減半收費會不會造成一種該調不調的利益導向，因為畢竟不能保證每一名法官都是高尚的人。人民法院一直主張運用調解結案的方式來化解當事人之間的矛盾，追求法律效果與社會效果的統一，但“調解結案收費減半”的規定完全有可能導致基層法院為了確保訴訟費用的一半不至于流失掉，審案時該調不調、能調不調，甚至以判代調，同當前強化訴訟調解的時代主題背道而馳，不利于建設和諧司法。
問題六：法院隊伍建設面臨嚴峻考驗，人員分類管理亟待建立
新辦法實施后，由于案件數的不斷增加，法官資源越發顯得匱乏，這就會進一步加大受理案件數量和審判力量的差距。這對本來就工作負荷重、法官人手少的大部分基層法院來說，不能不說是一個極大的考驗。許多基層法院領導擔心，訴訟費下調后，一線辦案法官工作量成倍加大，如果經費保障再不到位，致使辦案法官待遇不升卻降，法院的人才保障工作就會更加困難，一些經濟落后地區的基層法院將很可能出現更為嚴重的人才流失現象。邊遠及貧困地區法院“內缺糧草外缺救兵”的現象由來已久，而現在，這些法院又開始擔心新辦法的實施會讓這種局面更加難以為繼。
雖說我國法院目前具有法官職務的人員數量其實并不少，但并非具有法官職稱的人員都辦案，有相當數量的法官不辦案或極少辦案，實際一線辦案法官只占全部法官的一部分，還有一大部分人員從事審判輔助工作、司法行政工作和其他法院工作，總之各有各的工作。在案件受理數量與辦案法官人數不成正比的情形下，掛名法官過多使得司法資源極度匱乏。因此，新辦法實施后，該不利情況一方面將對辦案法官隊伍的穩定造成一定影響，另一方面必將加快推進法院人事制度改革，合理核定法官員額，實行人員分類管理。
二、訴訟收費立法建議與法院經費保障對策
據稱新辦法的基本精神是體現司法為民，建設和諧社會，司法機關不是贏利機構，不能靠訴訟費掙錢，原有訴訟收費體制已經到了非改不可的地步了，從這個意義上，新辦法有其進步性；但另一方面，訴訟費下調后,法院的業務經費應該由財政充分保障。否則,通過訴訟費下調的方法來惠及公眾的初衷可能無法實現,并導致全社會的怨聲載道更加劇烈。同時，我們不能只看新辦法內容的合理性，而忽視了程序的正當性，因為良法的制定也要符合程序正義。否則，立法機關、行政機關、司法機關，不分職權、職能區別，都越權立法，豈不亂套。盡管新辦法非常順乎民意，但仍存在合法性問題。所謂皮之不存，毛將焉附？就好比審判案件程序違法，不管判的多公正，也會被發回重審一樣。正因為國務院無權行使司法權，所以新辦法執行起來很可能有爭議。因此，筆者建議全國人大或其常委會應適時撤銷該辦法，并應由全國人大或其常委會依據《憲法》和《立法法》制定《訴訟收費法》或《訴訟費交納法》，這樣不僅可以滿足立法者應當中立的要求，而且還有合法的立法依據，不會出現越位立法的現象。
新辦法實施后，可以想象，如果缺少相關的配套措施，新辦法的執行極有可能直接影響許多基層法院的正常運轉。有消息稱，針對基層法院的實際困難，國務院有關部門已經會同財政部等相關部門研究制訂了草案，以避免對法院特別是基層法院經費保障工作產生大的沖擊，最高人民法院已商有關部門研究具體解決辦法。同時，申請財政部加大中央財政的轉移支付力度，對部分法院因訴訟收費標準降低造成的困難給予專項補助。據了解，目前，很多法院針對新辦法實施后所面臨的經費等困難如何應對展開專題調研，有的法院已向地方財政打報告爭取經費，還有的法院甚至提出勤儉辦公、撤并法庭以減少開支等辦法。
筆者認為以上辦法僅是權宜之計、短期措施，并不能從根本上解決問題。長期以來，“以收定支”“收支掛鉤”等違反財政紀律的做法屢禁不止。經濟不發達地區特別是中、西部一些地區的基層法院辦案經費難以列入財政預算，即使列入也難以保證，法院辦案收取的訴訟費仍是一些地方核定法院經費的重要依據，“收支兩條線”名存實亡，執行走樣。有的地方法院為了解決經費困難而違紀多收亂收，一些基層法院院長常常把相當的精力用在跑經費上。“以收定支”、“收支掛鉤”的做法，既妨礙法律和中央政策的執行，也在一定程度上制約法官公正履行職責，容易衍生腐敗行為。
地方法院是國家的法院，不是地方的法院，為從制度上、機制上保障法院切實獨立行使審判權，中央應當科學合理地妥善處理好訴訟費下調與法院辦案經費保障之間的關系，對法院各項經費予以充分保障，因為法院經費就是法院的“糧食”。下調后的訴訟費缺口很大，如果沒有足夠的財政保障，那么司法為民豈不是是空中樓閣！訴訟費用降了，法院經費保障應跟上，否則，無疑是“既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草”。筆者設想法院經費保障改革的長遠目標應當是：法院經費實行國家財政保障，經費由中央財政統一撥付，以減少地方干擾，甚至可以象軍費一樣單列，法院不再受制于各級地方，地方法院一旦財政獨立，再加上人事獨立，許多長期存在的弊病和問題就能迎刃而解,得到有效解決。
據業內人士透露，當時討論新辦法草案時，基層法院的困難就已經在預計之中了。由于國家還沒出臺相應的配套保障政策，解決辦法仍處于探討中。因此，筆者有信心預測，這對法院徹底切斷法院經費和訴訟費的關聯來說是一個良好契機，可謂黎明前的曙光。因為既然國家下決心切斷關聯，那么也應該拿出切實有效的經費保障方案。無論最終出臺的司法經費保障措施具體方案如何？都猶如棋局上的一招勝負手，要么一招不慎，則滿盤皆輸，基層法院成無米之炊；要么一招定勝，邁出司法經費改革至關重要的一步，為今后深化司法體制改革筑下堅實的根基。
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