[ 王政 ]——(2006-7-7) / 已閱25601次
非法圈占土地行為之表現方式和社會危害性概探
（ 王政 律師）
國土資源不僅反映一國之地理概貌，也是一國人民安身立命之根本。近代西方曾有一位哲人說過“土地是財富之母”。在目前之中國，此語確實已道破了少數國人或利益集團致富的“天機”。為了占有更多的土地（特指土地的“處分權”和“使用權”），各路“豪強”（包括個別地方政府）可以說是“八仙過海，各顯神通”。有的甚至發展到大量偽造中華人民共和國國土資源部土地證書管理專用章、私自制售土地證書的地步，此舉已嚴重影響到土地登記的質量和社會公信力。筆者曾當過農民，對農村有著很深的感情，在親身經歷的一些事件中，發現農民們的耕地正在飛速地遠離著我們。筆者并不是在留戀“炊煙裊裊”、“綠樹成蔭”的舊農村，筆者也同樣向往現代都市富庶繁華和日新月異的生活。有所感、有所想、有所問的是：我們確實已經按照我們的國策“珍惜土地資源”、“合理利用每一寸土地”、“切實保護耕地”去做了嗎？現實中大量開發圈占的土地都是依法審批或按規劃進行的嗎？失地農民得到他們應有的補償了嗎？我們的中央政府對土地被非法占用的程度能做到準確統計嗎？大量失地農民今后的生活有保障嗎？…… 本文正是基于這些疑問，才對非法圈占土地行為之表現方式和社會危害性做些概括性探討，希望能引起關于土地立法和執法部門更高度的關注。
一、非法圈占土地概況之簡述
據國家權威報刊或資料登載：自1990年以來，因為土地征用問題每年都有數以千萬計的農民失地、失業，平均每年流失的耕地數量為1000萬畝以上，人為征、占耕地數量為500萬畝。按人均兩畝耕地計算，十六年間失地農民數量至少達8000萬人次。根據國務院發展研究中心公布的數據，1987年至2001年，中國非農建設占用耕地3394.6萬畝，其中70%以上是征地，這意味著這期間至少有2276萬畝耕地由原來的農民“集體所有”變成了政府所有。
國土資源部執法監察局最近公布的資料顯示：1999年至2005年，全國共發現土地違法行為100多萬件，也就是說，在不到六年時間內平均每個縣、市就發現500件土地違法案件，涉及土地面積500多萬畝。該局新近公布的數據顯示，今年通過對2004年9月以來的用地進行檢查發現，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。難怪國土資源部日前緊急召開了全國土地執法會議，要求各地方堅決查處嚴重的土地違法案件。在日前召開的全國土地執法會議上，國土部執法監察局負責人稱，嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關。從無數的土地違法案例中，發現地方政府的身影無處不在。地方政府是非法圈占土地的“主角”。 這位負責人認為，土地違法屢禁不止，花樣在不斷翻新，根源還是在于地方政府的用地沖動，為了招商引資、出政績，地方政府負責人背后支持或默許了土地違法現象的大量存在。
另據檢察日報最近登載引用數據：最近十年間，政府共從農民手中征用了一億多畝土地，而農民實際獲得的地價補償款總值不及土地實際價款的二十分之一。政府征用土地時發放的補貼或補償只是政府單方面規定的數額，而且用行政性手段迫使農民們接受一次性的“補償”。依據國土資源部和信訪部門提供的數據，目前群眾反映征地糾紛、違法占地等問題占信訪接待部門受理總量的70%左右，這其中大部分是反映征地補償安置問題的。目前，農民的土地承包權利和經營權利正面臨著來自三大方面的威脅，即政府征地、利益集團圈地和所在鄉村干部賣地。
如果國家任憑圈占土地之行為照此速度發展下去，數十年之后，我們不僅會發現數以億計的流民無“立錐之地”，恐怕我們整個中華民族都無“充饑之糧”了！對非法圈占土地行為若不運用“重典”進行打擊，則“構建和諧社會”之目的就根本無法實現，則人民政府必將難以取信于人民。
二、非法圈占土地的幾種常見方式
（一）化整為零式。按照《土地管理法》、國務院制定的《土地管理條例》和地方省、地市各級人大制定行政法規或規章，各級政府具有不同的土地征用審批權限，如征用基本農田或征用基本農田以外的耕地超過三十五公頃的或其他土地超過七十公頃的由國務院審批。如此以來，必然限制了地方政府征用土地的權限。為規避國務院的審批，地方政府便將上千畝、甚至上萬畝的大型土地開發項目所占用土地進行人為的虛擬分割，本來是一個項目占用的土地被分成幾個不同的土地證進行登記。名曰：分期規劃、分期建設、分期征用土地。因為“羅馬畢竟不是一日建成的”。
（二）以租代征式。征用土地不管面積多少，至少需要相應級別的政府批準，而且還需要對被征用土地所有者或使用者進行相應的補償。如何回避政府的嚴格審批和征地費用的繳納呢？于是，從村民委員會、村小組或鄉鎮政府承包或租用集體的土地（包括耕地、農田）便成了不少土地投機商和欲占用土地的企業或單位的首選。而且一租就是三十年，甚至四十年、五十年，每年只要付給集體土地所有者或原土地耕種者相應的土地承包費或租賃費即可。這種承包或租賃方式往往受到村委會（主要是村領導）、地方政府（主要是鄉鎮一級）的支持和保護，幾乎沒人考慮土地被非法占用的問題。于是，大量的農田或耕地被變更用途使用，有的甚至已蓋上成片的廠房或住宅。目前“以租代征”在土地違法中較為突出，已成普遍現象。為了規避建設用地審查報批、農用地轉用審批和新增建設用地有償使用費的繳納，有的地方沒有辦理農用地轉用手續，村組自己出租；還有的地方政府出面從農民手里租來土地后出租給企業。有的采用“倒算法”的手段來確定征地補償安置費用，企圖掩蓋不合法的征地補償標準。
（三）強制拋荒式。《土地管理法》規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。而且，單從法律上看，國家規定的農用地轉用的審批手續非常嚴格，尤其是涉及基本農田和耕地時所要求的征地手續更為嚴格。另《土地管理法》還規定：非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地。而且對荒地占用的審批權限地方政府相對較大。于是，個別地方政府征用農村土地，為了規避國務院或上級政府的審批，強行讓農民把農田或耕地拋荒（中間可能先給農民少量的補償，一般為二年或三年的青苗補償費），然后將拋荒后的農田或耕地當成荒地征用。這樣，即達到了規避上級政府審批的目的，而且大大減少了對農民的征地補償費用。真可謂“一石二鳥”之計
（四）征少占多式。搞房地產開發、發展工業園區等建設項目需要征用土地不可避免。若無任何的征地手續或批文顯然是無法遮人耳目，更無法應付上級主管部門的監察。于是，占地二千畝的項目，可以辦理五百畝的征用地手續；占地三百畝的項目，可以辦理一百畝的征用地手續；占地五十畝的項目，可以辦理十畝或二十畝的征地手續。這樣，即便上面派人監察，或“挑剔的”消費者購房時要求出具相應證照時，也可以拿出有關征用地手續應付一番。一般情況下，此“征少占多”之障眼法非常有效。因為很少有人去細究其中的“貓膩”，大不了說成是“違規”超標用地，對多占用的土地進行補辦手續就是。
（五）土地位移式。大家都非常清楚，土地屬于不動產，一般自己是不會移動方位的。但是對土地圈占者們而言，似乎對土地屬于不動產的特性不愿認同。他們可以拿著甲處的征地手續到乙處去征用土地，這就如同讓土地自己長上腳可以隨意變動方位一樣，套用物理學上的表述就是“土地發生了位移”。當然，這種圈占土地的方式是假定甲處的征地手續是合法的，不存在虛假或偽造的情況；如果甲地的手續都是偽造的話，那么此種圈占土地的方式就應當改稱為“假傳圣旨式”了。君莫笑，在農民反映土地被非法占用的幾個案例中，我們確實發現存在某幾個地級市政府有“假傳圣旨”（偽造征地手續）和“讓土地發生位移”的實例，但愿這僅是幾個特殊的事例。否則，人民政府的形象可都讓這些特別的政府“官員”給毀了。
（六）規劃變性式。相比住宅、公寓和寫字樓用地的審批，工業用地、教育用地或農業開發用地等要好批得多。于是個別房地產開發商為了達到廉價圈占土地的目的，先以工業用地、教育用地或農業開發用地等名義從政府手中買地，然后再積極開展政府公關活動，讓有關政府部門修改原城市規劃內容或直接進行土地用途變性手續。例如，一些開放商借開發低密度住宅甚至工業項目之名拿地建別墅或在高爾夫球場、旅游度假村內開發別墅即屬于此種方式。
（七）舊址改造式。如果某些地方政府不是有意征用或占有更多的土地搞非農建設的話，那么實踐中已立項或已完成的建設工程，大量的項目本來是完全可以利用舊有的土地進行開工建設的，沒有必要再去占用農田或其他土地搞建設。如搞“新農村建設”、或所謂的“舊村改造”、“村危改房工程”等完全可以利用農村舊有的宅基地進行建設，沒有必要再去多占農田；對“舊城區改造”或“城區危改項目”只要不影響城市整體規劃，也完全沒有必要再去別處建一個新城或再去征地建一個新的社區；對“政府機關搬遷”而言，似乎更有故意圈占土地之嫌了，因為政府辦公地一搬遷，就意味著新的土地被征用、被劃撥，而舊址的土地或房產如何處置往往說不清楚。大家不妨統計一下，我們所居住的商品房小區是否有一半以上是以“城區危改項目”、“村危改房工程”或“舊村改造”等名義進行立項開發的？我們各地政府機關又有多少沒有實施過搬遷？其實，哪有那么多的危改項目，找個名頭圈占土地罷了，真正需要危改的偏遠地方反倒是無人愿去投資危改了。
（八）招商引資式。曾幾何時，“以地招商”、“以地生財”和“零地價招商”成了不少地方政府官員的“口頭禪”。于是，各地政府競相大搞特搞各類開發區（包括經濟技術開發區、高新技術開發區、工業園區、文化科技園、信息科技園等各種名稱）和地產招商項目，而且開發區還分省級、地市級、縣級，甚至鄉鎮一級。各地政府為搞開發區建設和招商引資還互相交流經驗。地方政府把土地開發一級市場（主要是土地征用和拆遷事宜）交給開發商經營等大量在東部發生的情況，就是被作為“經驗”給引到了中西部地區的。當然，不少地區建開發區招商的結果是資金沒引進多少，反倒造成大量良田或耕地被毀、農民失地失業的慘狀，而且還造成了不少爛尾樓工程。
（九）先占后批式。與先辦征地手續后開工建設比，采用“先把地占了再把房建了”、“然后等著手續補辦”的方式似乎更富有“改革冒險”之精神。不少地方政府在搞各類開發區或工業園時就是很有此“改革冒險”精神的。不少政府官員認為：要發展就必須先抓住機遇，并且敢于大膽創新和突破。如果事事都要嚴格按法律規定的去辦，恐怕什么都做不成。這種先占地后批的方式在他們眼中如同“先上車，后買票”一樣沒有什么值得大驚小怪的。于是就出現了，一方面施工單位要開工建設，一方面百姓為爭取補償而阻止建設的情況；開發的商品房都已賣空了，而項目的立項批文、土地使用權證、規劃許可證、大產權證等還未辦理完全的情況。政府對這種“生米做成熟飯”的項目的處理也基本上是從土地市場和管理本身不規范的角度去考慮（直接承認土地市場和管理不規范而不去考慮為什么不規范），往往要求違規者補辦手續而已，像采取處理江蘇“鐵本事件”那樣嚴厲的措施似乎少見。其實，《土地管理法》等相關規范就擺在那兒呢？
（十）聯合開發式。國家法律明文規定：地方各級人民政府應當支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營，興辦企業。興辦企業，對農村集體經濟組織或農民而言，可能唯一的資本就是擁有少量的土地，許多利益集團或外部投資者看好的也正是這一點。于是，本來就已經少得可憐的耕地被當作股本投入到企業中去，土地再次從農地轉為建設用地或企業開發用地，這就是通常所講的“聯合開發”。當然，也有不少地方政府拿著土地（可以從農民手中臨時征用）與外部投資者搞聯合開發的。對資金實力雄厚的外部聯合開發者，地方政府一般是非常敬重的，一般情況下，不管他們看好的是其轄區內的哪塊土地（尤其是農地），地方政府都會想想方設法滿足他們的要求的，這也是“招商引資”的需要。這種聯合開發方式所造成的后果自然是更多的農地被占用。
（十一）其他方式。非法圈占土地的方式還有很多種，比如打著“發展教育”、“發展公益事業”的幌子圈占土地；采用“農轉非”的方式把集體所有土地全部收歸國有等。實踐出真知，地方政府、利益集團和鄉村干部在圈占土地方面的經驗肯定要比以上所說的幾種方式豐富得多，用“道高一尺，魔高一丈”形容實不為過。而且上述各種方式可以相互疊加為用，效果尤其明顯。以上總結，姑且就算是“以偏蓋全”吧。
三、非法圈占土地的社會危害性分析
非法圈占土地，其所產生的社會危害性是不言而喻的，大概羅列以下，至少有以下幾方面：
（一）造成耕地大量減少，很可能會產生糧食危機問題。“民以食為天”是亙古不變的道理。“黃金珠玉，饑不可食，寒不可衣，都不如谷物和絲麻”。我國是一個有著十三億人口的大國，而且人口還有繼續增長之勢。吃飯問題總是一個不能忽略的問題。如果農地大量減少，再趕上災荒年月，我們怎么能養活自己？等著國際救援嗎？靠進口糧食生活嗎？恐怕事情真到了那種地步“遠水亦不能解近渴”。總之，對人均耕地不足世界平均值四分之一的國度，我們必須牢固樹立起“憂患意識”。“長江有日思無日，未到無時思有時”啊！
（二）非法圈占土地，必然引發人民（尤其是失地農民）與政府的矛盾和對立情緒。政府大規模的征地，各利益集團無止境的圈地，導致農民的土地承包權和使用權日益喪失，廣大農民再度淪為無地無業的赤貧者。農民日益將土地的使用權視為實際所有權，視地如命，面對政府的征地和外力的“侵犯”，失地農民很容易對政府產生不信任，甚至通過某種極端方式與政府產生沖突。因為土地的承包權和使用權在目前是廣大農民生存和發展的根本，口糧田是農民的保命田，責任田則是農民改善生活的基本手段。歷史事實已經充分證明：土地問題是事關社會變革和社會穩定的根本性問題，歷史上英明的統治者從來就不敢輕視。
（三）大量農民因圈地失地無法實現就業，其生活無法從根本上得到保障。任何一個國家，任何一屆政府，都應當要考慮她的民眾的工作、生活、生存和社會保障問題。在我國，大多數農民文化教育水平普遍偏低，應當說自主創業的能力很小，在他們失去土地后，我們政府更不可能為大多數人解決就業問題。目前我們國家也沒有足夠的財力為他們解決養老和社會生活保障問題。如果因為政府不合理圈地（尤其是非法圈地）產生讓更多的農民因失地失業而生活更加得不到保障的后果，那么我們的政府就應該反省這種以“犧牲農民利益”換來的所謂經濟發展是否值得？是否與我們構建“和諧社會”的目標相違背？
（四）大量失地農民涌向城市，必然為城市的生活環境帶來更大的壓力，同時容易產生系列的社會治安問題，造成更多的社會不穩定因素。失地的農民在農村無事可做，必然紛紛涌向各大中小城市尋找生存和發展機會，而目前我國城市又不像西方工業革命時期那樣缺乏勞動力，創造就業本身就不充分，城市每年下崗人數都在不斷增加。太多的農民涌入城市后必然加劇了城市人口就業機會的競爭激烈程度和限制了城市居民平均工資收入水平的提高，同時也造成了交通擁堵、供水供電緊張等問題。盜竊、搶劫等犯罪案件也在飛速上漲，甚至城市中大量的黑社會組織的產生都與失業農民的涌入有關。而農民大量涌向城市的原因除了城鄉差別外，恐怕與政府征地和農民失地有著更直接的因果關系。
（五）大量的非法圈地案件，可以說都是通過“黑箱操作”、“地下溝兌”完成的，期間必然伴隨著政府官員的腐敗和“尋租”問題。如政府官員讓其親屬、朋友下海經商搞房地產開發，政府官員與某些開發商串通一氣搞虛假的土地“招、拍、掛”，政府官員公開為某些非法圈地和違章建設行為“開綠燈”，甚至直接提供“保駕護航”工作。個別地方政府甚至動用公安、警察等國家執法人員強行圈占農民的土地；法院等司法機關也介入其中，造成農民對土地被非法圈占的行為投訴無門。本來代表國家公權力且應該嚴肅執法的政府官員卻有公開或暗地里參與非法圈占土地的行為，必然會損害國家機關存在的群眾基礎，必然會助長某些政府官員腐化墮落的不良作風，從而損害人民公仆在群眾心目中應有的形象，對良好的社會道德風尚建設極為不利。
（六）土地被非法圈占后，因為不當利用，還會產生生態惡化，影響人類的生存的環境問題。任意侵占耕地建設廠礦企業，往往給周邊環境帶來嚴重的空氣和水體污染，有的耕地甚至被租用來傾倒城市垃圾，結果大量的良田最后竟然變成了垃圾場，其所產生的嚴重后果可想而知。前段時間據媒體報道：內蒙古綠洲現代農業開發有限責任公司在沒有進行項目可行性研究、沒有提交環境影響報告書的情況下，僅憑與阿拉善右旗政府簽訂的開發合同，于2001年8月啟動了計劃占地4萬畝、投入經費3000萬元的大型農業開發項目。在項目實施過程中，綠洲公司盲目引種，致使開發種植接連失敗，大面積開荒后又大面積撂荒，土地裸露2100畝。從現場情況看，已修建的8橫9縱的道路以及2100畝土地現已全面沙化。據專家分析，類似此類不當圈占土地行為與北京等地區的沙塵暴有著直接關系。
（七）從經濟學角度，大量圈占土地所產生的“暴利效應”，必然吸引大量的社會資金流向房地產開發行業，造成經濟產業鏈的失衡，甚至可能引發經濟危機。在經濟發展的任何特定時期，社會上的資金總量是有限的，大量資金投入地產開發行業，必然會減少對其他行業的投入；民眾大量的資金用于購房置產，也必然影響民眾在其他方面的消費需求；大量的金融信貸集中于房地產領域，可能會引發結構性的金融危機。而且土地基本屬于不可再生資源，靠賣地生財總有把“家底”賣光的時候，靠買賣房產投機總有投機不下去的時候。我們不能讓一屆政府把屬于子孫后代的土地一下子賣光了，更不能讓少數土地投機商搞得房地產價格呼呼上漲，人心惶惶。
當然，對非法圈占土地所產生的社會危害性，單靠羅列是不能詳細說清的。因為即便是對上述已經羅列的危害性，恐怕也會被人指責為一派胡言。因為我們所擔心的更嚴重的社會后果畢竟有些還沒有實際發生或尚未達到一定程度，如此預測分析總是有些不受既得利益者們所歡迎的，那么就算是“危言聳聽”吧。
四、目前政府在打擊非法圈占土地行為方面所存在的不足和無奈。
在打擊非法圈占土地的行為中，我們因土地立法、執法和地方政府治理存在缺陷等方面因素確實感到有些力不從心和無奈。目前我們無法回避的一些事實是：
（一）在國家對土地的管理過程中，地方政府府既當“裁判員”又當“運動員”，既是圈占土地的執法監督者，又是土地違法案件的“后臺”和“主角”。
（二）包括土地出讓金和相關稅費的土地收入已經成為地方政府的主要經濟來源，這已是不爭的事實。地方政府為了增加自身的財政收入，很難擺脫想方設法征地、批地、“以地生財”的做法。
（三）目前的土地征用制度是政府壟斷土地的征用權，土地是否征用、土地征用的用途和征用價格，只能而且必須服從政府的意志，村民自治組織沒有能力代表農民保護集體所有的土地。
（四）從法律角度講，集體土地所有權存在多元、虛置和模糊現象，“農民集體所有”的土地產權制度徒有其名而無其實。首先，名義上的“土地所有人”其實沒有土地的處分權，不得自由買賣、租賃、轉讓和抵押土地，而實際上控制著農村土地最終處分權的是政府。只有在政府征用時，“農民集體”才能轉讓所屬土地。其次，土地的所有者并沒有土地的完整收益權，因為政府征用土地時發放的補貼只是政府單方規定的數額，往往只占實際地價很少的一部分，地價款的大部分歸政府所有。
（五）地方政府是由某些官員控制的，代表農民的村民委員會也是由少數村干部組成的，而且這些人很容易受到政府官員的控制，土地的開發商和投機者們手中握有大量的資金，政府官員、土地開發商和村干部們為了各自的利益很容易相互勾結在一起去打農村集體土地的主意。
（六）現在的干部考核和任免體制相當一部分是考慮“政績”的，而政府官員一般是有任期限制的。毋庸質疑，招商引資、搞土地開發、進行城市建設是短期內最能體現政府官員政績的行為。在地方政府“經營城市”的理念下，在強烈的“政績”沖動引誘下，50年或70年的土地租金一次性由一屆政府收取也就不足為怪了，非法圈占土地行為也就開始普遍上演了，對土地違法違規案件的懲處也因涉及人員廣泛而難以執行了。
可見，造成目前非法圈占土地愈演愈烈的原因和現狀是與我國的基本土地管理制度密不可分的。我們若不對土地管理進行思想觀念和體制上的根本轉變，而僅靠各級政府的自查自律去制止非法圈占土地之行為，就像我們相信政府官員都是大公無私的，我們很快就能實現共產主義一樣，我們所忽略的是“資本惟利是圖”和“價值規律”的市場作用；我們忽略的是人性自私的一面和公權力被濫用的可能性。繼續沿著“自查自究”的老路走下去，在實現我們的目標過程中，恐怕會繼續犯著“南轅北轍”的錯誤。
五、有效打擊非法圈占土地至少應考慮的幾個重要因素
如何有效制止非法圈占土地的行為，不少政府官員的看法是：必須改革現行干部考核制度和財稅體制，使領導干部確立科學的發展觀，才能化解地方經濟發展與保護資源、嚴格執法的矛盾；必須轉變政府的職能，讓政府從具體的交易中退出來，充當監督者。這樣的看法一點不錯，不過實施起來恐怕很難，但是國家若想有效制止非法圈占土地的行為，必須認真考慮如下這幾方面的因素：
（一）首先要搞好國土資源的清理和整治工作，也就是說要“摸清家底”。必要時利用衛星遙感、航拍等高科技手段準確統計國家現有土地資源的數量、用途和權屬資料，并且將其詳細地納入全國計算機信息網絡系統。全國土地管理部門對土地管理的登記情況必須進行聯網，這樣可實現對全國土地征用和建設情況適時進行監控和更新，以便及時發現對土地進行拋荒、變更用途和實施非法侵占的行為。
（二）必須充分考慮分權與制衡的權力運作基本原則，土地征用或使用的審批部門與土地違法違規案件的查處部門必須徹底分開，必要時在全國成立專門的土地監督檢查委員會，并且要打破行政區劃的限制。同時，最好設立獨立的土地監察員崗位責任制度（相當于上市公司的獨立董事制度）。
（三）必須考慮充分保障農民的利益，從法律上解決農民對集體土地所有權的虛化問題，最好將農民對土地的集體所有權改為“集體共有權”，讓農民在法律上享有土地的使用、處分和收益權利。國家在征用農民土地的過程中，必須從土地征用款項中留出必要資金且根據農民的不同年齡階段為農民辦理養老、醫療和失業保險。在符合土地利用總體規劃的前提下，允許農民對土地進行市場自由交易。即應當注重土地管理制度立法的科學化和人性化。
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