[ 毛德龍 ]——(2006-6-21) / 已閱15689次
分析與構建：中國現代司法決策能力論綱
毛德龍
作者簡介：
毛德龍，男，1977年3月出生，山東省日照市人，現為廣東省東莞市中級人民法院民四庭副庭長、西南政法大學經濟法學博士研究生。迄今為止，在《現代法學》、《人民司法》等國家核心期刊上共公開發表學術論文30余篇，其中三篇在全國法院學術論文討論會上獲獎，一篇獲2004年度廣東省法院系統調研成果一等獎。參加過三個課題研究，主持編寫著作一部，其中《破產法研究》系司法部重點課題。
論文提要：
司法決策能力是司法能力的重要組成部分，決策水平的高低直接關系到人民法院司法改革的方向和各項工作的順利展開，當前社會經濟轉軌、國際形勢風云變幻，中國正處于一個改革和發展的歷史機遇期，這些都對我們的司法提出了新的、更高的要求，提高司法決策能力刻不容緩。本文分析了司法決策能力的內涵、理念、程序、檢驗標準和責任追究制度，提出了提高司法決策能力的制度構架，還提出了制定《人民法院重大司法決策基本框架》的設想。全文共8121字。
一、引言
2004年9月16日至19日，中國共產黨第十六屆四中全會在北京召開，全會聽取和討論了胡錦濤總書記受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》（下稱《決定》），科學、民主、依法執政成為中國共產黨執政黨建設的目標�！稕Q定》分析了中國共產黨面臨的三大歷史任務和存在的五大問題，總結了六大經驗，科學、及時地作出了加強五大執政能力的對策�！稕Q定》不僅對我黨的執政能力從戰略的高度加以規劃，從理論的層面進行了系統闡述，而且從戰術角度具體提出了全面推進的步驟。它對于我黨把握執政規律、提高執政能力、完善執政方略、改進執政方式、鞏固執政基礎、完成執政使命意義深遠。 在《決定》作出之后，全國上下，各行各業都從各自具體的工作實際和工作特點出發提出了提高能力的意見和做法，最高法院自然也不例外。2005年1月22日肖揚院長在最高法院先進性教育活動大會上指出：“黨的十六屆四中全會提出加強黨的執政能力建設的重大命題，就是要保證黨具有領導廣大人民建設中國特色社會主義的堅強本領，始終保持能力上的先進性。根據加強黨的執政能力建設的要求，在去年年底召開的全國高級法院院長會議上，我們聯系人民法院工作實際，提出了增強司法能力，提高司法水平的問題。 …對于人民法院來說，要增強六種能力，就是增強懲罰刑事犯罪，維護國家安全和社會穩定的能力；增強調節經濟關系，促進社會主義市場經濟健康發展的能力；增強依法處理矛盾和糾紛，保障社會和諧的能力；增強支持和促進依法行政，推進社會主義民主政治建設的能力；增強在司法領域保障人權，維護人民群眾合法權益的能力；增強正確適用法律、公正高效司法，保障在全社會實現公平和正義的能力。作為人民法院的領導干部，則要著重增強三種能力，即司法決策能力、司法管理能力和司法審判能力。對廣大法官而言，則要著重增強四種審判能力，即著重增強適用法律的能力、駕馭庭審的能力、訴訟調解的能力和判決說理的能力�！� 2005年4月4日最高法院發布了《關于增強司法能力提高司法水平的若干意見》（下稱《意見》），《意見》著重強調了增強司法能力、提高司法水平的重要性和緊迫性，指出：“黨的十四屆六中全會明確提出了加強黨的執政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務，為人民法院工作進一步指明了方向。人民法院是黨領導下的實施依法治國方略的重要載體，是黨通過司法手段管理國家和社會事務的重要力量，是黨通過司法途徑保持同人民群眾血肉聯系的重要紐帶，必須通過公正、廉潔、文明、高效的司法活動，為加強黨的執政能力建設總體目標的實現，提供有力的司法保障。能否做到這一點，關鍵在于我們是否具有與加強黨的執政能力建設相適應的司法能力和司法水平�！薄兑庖姟愤�指出：“人民法院增強司法能力、提高司法水平主要包括，增強懲罰刑事犯罪，維護國家安全和社會穩定的能力；增強調節經濟關系，促進社會主義市場經濟健康發展的能力；增強依法處理矛盾和糾紛，保障社會和諧的能力；增強支持和促進依法行政，推進社會主義民主政治建設的能力；增強在司法領域保障人權，維護人民群眾合法權益的能力；增強正確適用法律、公正高效司法，保障在全社會實現公平和正義的能力�！�
在最高法院提出的應當著重加強的人民法院的六種能力、人民法院的領導干部的三種能力以及人民法官的四種能力中，其中司法決策能力的提法應當說是比較新穎的，而司法決策能力又恰恰是目前之中國社會變遷、司法改革的進程中不可或缺的一種能力，司法決策能力的高低直接關系到中國依法治國的進程和司法改革的大局。以前我們法院系統總是習慣性的強調以審判為中心，從而不同程度的忽視了司法決策對審判工作的巨大影響，沒有正確的司法決策，也就不可能有人民法院各項工作的協調發展和突破創新，因此最高法院提出增強司法決策能力的《意見》，在司法改革處于攻堅階段的今天， 意義是非常重大的。但是令人遺憾的是，自從最高法院的《意見》提出了司法決策能力的理論以來，法學理論界和實務界，對于司法決策能力還都基本上處于漠視狀態，對司法決策能力的意義還都沒有進行一個深刻的反思和認識，對司法決策能力還沒有進行比較深入細致的研究。明晰司法決策能力的概念和內涵，探索增強司法決策能力的途徑和方法，把握司法決策的規律和原則正是本文的用意所在。
二、幾個關鍵概念的廓清
研究司法決策能力首先必須弄清楚決策、司法決策、決策能力等幾個關鍵概念。
（一）決策。對于“決策”一詞，我們并不陌生，在日常生活中，人們通常將決策形象的理解為拍板、作決定。 按照現代決策學理論，決策是人們對未來實踐的目的、方向與達到目標的原則、方法和手段所做的決定�；蛘哒f決策就是針對某一問題，確定反映決策者偏好的目標，根據實際情況，通過科學方法從多個方案中選出一個最優方案的過程。 決策有以下幾個特征：1、決策要求有明確而具體的決策目標；2、決策以充分了解信息為前提；3、決策要有兩個以上的備選方案；4、決策要求對備選的方案進行綜合分析和評估；5、決策追求的是最優的效果。決策是一種決定，但又與決定不同，決策往往是對重大事情、經過比較嚴密論證的決定。決策與決議也不相同，決議一般是比較重大會議之后形成的一致認識或看法，決議中可以包含某種決策，但大多情況下僅僅是重要會議的一個結論性的文件。決策與判決亦有重大區別，判決是一個法律上的專有名詞，一般不能泛化，它是司法機關按照法律規定的程序對某一個具體案件作出的特定的處理意見。
（二）司法決策。對于司法決策，我們還比較陌生，通常見到的是公共決策、行政決策與經濟決策等相關概念。所謂公共決策，一般定義為國家、政府及執政黨為公共物品和公共服務的生產和供應，為宏觀調控經濟以及社會的運行而作出的決策。 行政決策則是國家各級行政機關及其部門對重大事項所作出的決策。 所謂經濟決策，又稱市場決策，它是指市場主體為追求利益的最大化，根據市場供求關系，對生產、采購和供應所作出的決定。從上述概念類推，我們可以這樣歸納，司法決策就是司法機關對司法運行過程中出現的一些重大事項，按照一定的程序和既定的目標所作出的決策。當然司法決策畢竟有其特點：首先，司法決策的決策主體是司法機關，通常是司法機關的領導干部；其次，司法決策要遵循司法規律�，F代意義上的司法權具有中立性、被動性、判斷性、終極性、獨立性等方面的特征， 它以追求公平正義為基本價值趨向，而行政權則往往以效率為第一目標；最后，司法決策的事項都是在司法運行過程中出現的重大事項，包括司法審判活動、司法管理活動、司法后勤保障活動、判決執行活動、司法機關對外交往活動中出現的重大事項。
（三）決策能力。所謂決策能力，也就是決策水平，決策能力高低的判斷標準一般要用決策效果來判定。決策是否確實解決了面臨的難題；決策是否符合決策者的目標；決策是否具有效率；決策是否合乎法律和社會秩序；決策在社會上是否得到了正面的評價等等，這一些都是評價決策能力的要素。換句話說，決策的正確性、效率性、實用性就是決策能力高低的評價標準。
（四）司法決策能力。通過對上述三個范疇的歸納綜合，我們似乎可以得出這樣的結論：司法決策能力就是司法機關主要是司法機關的領導干部針對司法運行過程中（包括司法審判活動、司法管理活動、司法后勤保障活動、判決執行活動、司法機關對外交往活動）出現的重大事項，為實現一定的決策目標，按照法定的程序進行分析判斷、擇優選擇解決方案的能力。
三、司法決策的主體及客體
（一）決策主體。對于司法決策的主體，從肖揚院長的講話來看，應當是人民法院的領導干部。湖南省高級法院江必新院長也傾向于認為司法決策的主體是人民法院的領導班子。 也有實務界資深大法官認為：“司法能力的主體，是人民法院這個整體。盡管從微觀上看，司法能力是由每個法官和其他工作人員的能力構成的，但論及司法能力，應當是指人民法院整體所具有的能力。” 其實這兩種看法都是非常正確的，但筆者認為將司法決策的主體細分為決策主體和參與主體似乎更加合理，因為現代意義上的決策一方面強調領導者的作用，但實際上任何一項具體決策的形成，都是在特定的時空環境下綜合考量各種因素的安排，尤其是群眾參與、專家咨詢和領導決策相結合的現代決策機制的形成，使決策主體不再孤獨單一而是更加豐富具有多重性。
1、人民法院的領導干部。人民法院的領導干部，準確的說應該是人民法院的領導集體，毫無疑問是最重要的司法決策主體。就一個法院來講，大多數的重大事項都是由院黨組、院黨委或者是院長辦公會決定的，但有時也會在審委會或中層領導會議上進行研究和討論。值得注意的是，司法決策的主體只能是人民法院的領導干部的集體，不是院長或者黨委書記個人，盡管院長和黨委書記可能在決策中起著核心作用，但決不能以個人意志凌駕于組織之上，在這個方面，我們是有慘痛教訓的，鄧小平同志就曾沉痛的指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要……即使象毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到了一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸�！�
2、人民法院的全體干警作為司法決策的參與主體，在現代司法決策中起著越來越重要的作用。現代決策與傳統決策相區別的一個重要特征就是決策的科學化、民主化和公開化。 例如，在河北省人民政府辦公廳起草的《河北省人民政府建立健全科學民主決策機制的意見》中就強調了決策問題沒有系統調研不決策的制度以及社情民意反映制度，要求省政府及各部門建立社情民意反映制度，指定專門機構負責收集、整理公眾對擬決策事項的意見和建議，做好有關解釋咨詢工作。在司法決策中，建立健全人民法院全體干警的決策參與機制正是現代司法決策理念的必然要求。
（二）決策的客體或者事項范圍。并非所有的司法運行過程中的事項都要經過嚴格的遵循既定程序的決策，這實際上也是不可能做到的，我們必須對司法決策的客體或者事項范圍作出一個大致的界定。例如《成都市青白江區重大行政決策事項公示和聽證暫行辦法》第二條就界定了決策的事項范圍：1、區國民經濟和社會發展中、長期規劃；2、財政預決算草案；3、政府直接投資且投資總額超過500萬元的項目；4、有關全區改革開放和社會發展的規范性文件、重大政策措施；5、其他對全區社會穩定、經濟影響重大的問題�！逗颖笔∪嗣裾⒔∪茖W民主決策機制的意見》中也對決策適用的事項范圍作出了一個大致的界定，該意見適用的事項范圍是“本省國民經濟和社會發展計劃、省級預算、宏觀調控和改革開放的政策措施，社會管理性事務、地方性法規草案和政府規章，大型項目等”。
對于人民法院司法運行過程中應當通過規范的決策程序進行決策的重大事項，筆者以為，至少應當包括以下幾個方面：1、最高法院和高級法院出臺或者發布具有約束力或者指導性的意見、制度等規范性文件；2、人民法院重大的司法改革舉措或者試點； 3、在遵循現有法律的基礎上，對一些影響特別重大的案件也可以適當引進這種決策機制；4、對人民法院的全體干警的福利待遇有重大影響的決定；5、涉及人民法院的一些對社會穩定和經濟有重大影響的事項；6、其他院黨委或者院黨組認為應當按照決策程序進行決策的事項。
四、司法決策的理念及程序
（一）司法決策必須具備的理念。所謂理念，通常是指對事物的認識、觀念、信念或者價值觀，司法決策所必須具備的理念是指司法決策運作過程的理論基礎和主導價值觀，它是基于一定的意識形態和傳統對司法決策功能、性質和應然模式的系統思考。依筆者之見，現代司法決策的理念至少應當包括：1、依法決策的理念。就是要求整個決策的過程和決策的結果合乎法律法規的規定，這是司法決策最基本的要求；2、科學決策的理念。就是在決策過程中廣泛運用先進的科學思想、理論和技術，尊重司法規律，降低決策的風險和成本，提高決策的質量；3、民主決策的理念。就是要求在決策過程中能夠使不同意見和多元化的利益得到充分和客觀的表達，重大決策必須堅持集體討論和表決，防止和杜絕個別領導干部凌駕于集體組織之上；4、公開決策的理念。除依法應當保密的事項之外，所有決策的事項、依據和結果都應當公開，使群眾對決策事項知其然知其所以然。
（二）決策程序。司法決策的過程是決策主體綜合考量各種影響因素，對各種利益進行綜合平衡的過程，決策程序的公正性和嚴密性，直接影響到司法決策的民主性和科學性，正如我國著名法學家季衛東先生所言：“如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序可以作為其制度化的重要基石�！� 當然我們可以根據擬決策事項的性質和重要程度采用不同的程序，一般而言，一項列入司法決策范圍的事項應當經過以下程序：
1、調查研究程序。在《河北省人民政府建立健全科學民主決策機制的意見》中就有決策的問題沒有系統調研不決策的制度，可見調查研究對于現代決策的重大意義。毛澤東同志曾經形象的將那些不懂調查研究的領導干部比作“墻上蘆葦，頭重腳輕根底淺；山中竹筍，嘴尖皮厚腹中空”，我們可以說，沒有調查研究就不可能有科學的司法決策。
2、專家論證程序。在現代決策中，專家論證程序起著越來越重要的作用， 專家作用的發揮，主要體現在司法決策程序中的咨詢環節，規定專家論證程序，有利于發揮專家學者“智囊”作用，在制度上保證決策的科學性和準確性。
3、聽證程序。聽證程序是近幾年發展起來的，廣泛應用于公共決策領域的一種被實踐證明是行之有效的程序，“決策前必須聽證”在西方和日本幾乎成為一項公認的原則。從法治的角度來看，任何權力必須公正的行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見，這既是法治的原則，也是實現法治的程序。 聽證程序是民主決策和科學決策以及公開決策理念的具體制度保障。
4、公示程序。一項重大的司法決策，公示的內容至少應當包括：a擬作出重大司法決策事項的基本情況；b擬作出的重大司法決策事項的可行性說明；c有關統計數據和調查分析資料；d法律分析意見書；e成本分析；f論證過程；g群眾以及媒體的反映。
五、司法決策的評價以及責任追究
（一）司法決策的評價。對于一項具體的司法決策，其檢驗或者評價的標準既有宏觀標準，又有微觀標準。宏觀標準是什么呢？只能是實踐。鄧小平同志曾經指出：“實踐是檢驗真理的唯一標準，實踐是檢驗路線、方針、政策是否正確的唯一標準�！� 他進一步強調應當以是否有利于發展社會主義的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平作為衡量一切工作的最根本的是非標準。當然，由于宏觀標準的長遠性、宏觀性和非操作性，對于一項具體的司法決策而言，有時很難適用，因此，我們必須為一項具體的司法決策確立一項微觀評價標準。鄧小平同志曾經指出：“馬克思主義活的靈魂，就是具體情況具體分析�！� 筆者認為，對于一項具體的司法決策，評價或者檢驗的標準至少應當考慮以下因素：（1）該司法決策是否符合現代司法決策的理念，即是否貫徹了依法、公開、民主、科學的理念；（2）該司法決策是否遵循了既定的決策程序；（3）該司法決策在社會上的反響和媒體的評價；（4）該司法決策是否收到了人民群眾以及人民法院全體干警的擁護和支持；（5）該司法決策是否解決了現有的困難；（6）該司法決策帶來的后果如何。如果綜合衡量以上因素之后，該司法決策的評價是正面的，我們就可斷言該項司法決策是一項成功的決策實踐。
（二）責任追究。對于不遵循既定決策程序或者一項負面影響重大的司法決策，追究直接責任人的法律或者紀律責任是現代司法決策不可或缺的制度內容。我們以前的司法決策，正是由于決策主體之間的職責沒有徹底劃清，決策能力有限，決策責任追究制度不健全且缺乏剛性，信息不充分，決策不及時，決策監督控制不到位等原因，決策失靈、決策混亂、決策質量低下的情況時有發生。這種情況下，不僅降低了司法決策的合法性、權威性和效能性，使司法決策達不到預期目的，還會損害公共利益，降低人民法院的司法權威。筆者認為，建立健全司法決策的責任追究制度至關重要，但司法決策的責任追究畢竟同一般的法律責任不同，我們在建立責任追究制度時應當注意以下幾個問題：1、誰決策，誰負責；2、對于構成瀆職和玩忽職守的責任主體應當依法追求其刑事責任；3、司法決策的后果應當作為責任追究的重要依據，對于沒有造成嚴重后果的，一般不應追究責任；4、是否遵循既定的決策程序是確定責任追究的重要依據；5、要區分錯誤司法決策和一般的決策失誤，防止打擊決策者的決策積極性和自信心；6、要區分刑事責任、民事責任和行政責任以及一般的紀律責任和道義責任。
六、提高司法決策能力的途徑：制度構建
當今中國正處于經濟高速發展，利益主體日益多元化，新思想和新觀念交相鼓蕩，社會矛盾層出不窮的階段，人民對司法的需求從來沒有象今天這樣強烈過，中央提出的提高執政能力和構建和諧社會的戰略目標更是對今日的中國司法制度提出了更高的期望和要求。為適用這一要求，中國的司法改革也在轟轟烈烈、大張旗鼓的進行，最高法院和最高檢察院分別出臺了《人民法院五年改革綱要》和《檢察改革三年實施意見》，并先后進行了機構改革、廳級干部競爭上崗、公開招聘高級法官等重大改革，同時還在全國范圍內進行了選任審判長、司法儀式、證據制度、行政訴訟以及審判回避等一系列改革�？陀^的講，這些司法改革措施取得的相當大的成效，一舉扭轉了司法權威急劇下降的局面。但毋庸諱言，老百姓反映強烈的司法腐敗、司法不公、司法不獨立以及立案難、執行難、申訴難等問題尚未得到根本性的解決。據統計，到1999年6月底，全國法院未執結的案件達85萬余件，涉及標的金額2590多億元，還發生了多起司法機關高層領導貪污腐敗的大案要案，司法改革還缺乏統一領導和整體規劃，零打碎敲、各自為政的現象還相當普遍。 在這種情況下，大力加強人民法院和人民法官的司法能力建設，就成為新時期人民法院工作的重中之重。 在最高法院提出的人民法院應當增強的六種司法能力、人民法官應當著重增強的四種司法能力以及人民法院的領導干部應當著重增強的三種司法能力中，司法決策能力的提出相當引人矚目。這不僅是因為司法決策能力的提法相當新穎，而且司法決策能力的高低往往直接關系到我們今后司法改革的走向和人民法院各項工作的展開。俗話說：決策是關鍵，決策是靈魂。沒有良好的決策，就不可能有正確的行動，中國之所以有今天的成就，歸根結底還是我黨以及鄧小平同志英明果敢、高瞻遠矚的決策的結果。因此，提高人民法院的領導干部的司法決策水平至關重要。
通過上述分析，我們可以看出，提高司法決策能力的途徑固然需要以人為本，以提高人的素質為核心，但制度建設更重要，沒有良好的、能夠充分發揮人的聰明才智的制度，再聰明的人也有可能走向反面。讓我們再次引用鄧小平同志那句名言，他說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要……即使象毛澤東同志這樣偉大的人物，也受到了一些不好的制度的嚴重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。” 因此，筆者建議，我們的各級人民法院包括最高人民法院應當盡快結合各自的實際情況制定有關重大司法決策的意見或者框架，為司法決策能力建設提供制度保障。這個意見或者框架至少應當包括以下內容：（一）制定依據；（二）宗旨或者目的；（三）司法決策的基本原則；（四）司法決策的主體規定；（五）司法決策的事項范圍；（六）司法決策的方法和基本制度；（七）司法決策的基本程序；（八）司法決策的評價和檢驗；（九）司法決策的監督和責任追究。倘若我們的司法決策真正能夠實現這些設想，我想我們的司法決策水平必定能夠迅速提升到一個新的臺階。
七、結語
應該承認，司法決策能力問題是一個內容相當豐富、非常有研究價值的課題，由于學養和時間的關系，本文只是對司法決策能力問題的一個浮光掠影式的總體性論綱，其中任何一項內容都可以再進行進一步的研究和斟酌。筆者之意，就是想通過本文來喚起政界、學界和實務界對司法決策能力建設重要意義的認識，如果果能如此，筆者也就心滿意足了。當然，文章觀點不一定正確，論證也不一定充分，還望各位同仁批評指正。
