[ 王小衛(wèi) ]——(2006-1-29) / 已閱21202次
行政規(guī)章在行政訴訟中的地位與作用
王小衛(wèi)
《行政訴訟法》第五十三條第一款規(guī)定“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部委根據(jù)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府所在的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。”行政審判“參照適用”行政規(guī)章，這不但是《行政訴訟法》的明確規(guī)定，也是當(dāng)前法學(xué)界通行的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為這里的“參照適用”是指人民法院在對(duì)行政案件進(jìn)行司法審查時(shí)對(duì)具體行政行為所適用的規(guī)章參酌、鑒定之后，決定是否適用。按照這個(gè)解釋，“我們可以理解為，如果行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是根據(jù)符合法律的規(guī)章作出的，人民法院就應(yīng)當(dāng)適用該規(guī)章，判決維持原具體行政行為；如果行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是根據(jù)不符合法律、行政法規(guī)原則精神作出的，人民法院就可以不適用該規(guī)章，判決撤消原具體行政行為。”①由此可見(jiàn)，基于《行政訴訟法》第五十三條第一款的規(guī)定，行政規(guī)章在行政訴訟中處于行政審判中的“參照”地位而其作用僅在于：當(dāng)法院通過(guò)司法審查，在認(rèn)定行政規(guī)章合法有效的基礎(chǔ)上“參照適用”，從而對(duì)具體行政行為是否合法作出裁判。
這種通說(shuō)觀點(diǎn)，究其實(shí)質(zhì)，只是在行政規(guī)章合法有效的前提下才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，而在行政規(guī)章被人民法院通過(guò)司法審查認(rèn)定為不符合法律、法規(guī)時(shí)則會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題，使行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)“參照適用”行政規(guī)章之法律規(guī)定及由此推導(dǎo)出的各種論斷均難以自圓其說(shuō)。
下面就有關(guān)因《行政訴訟法》第五十三條第一款之規(guī)定及由此推導(dǎo)出的行政規(guī)章在行政訴訟中的地位與作用問(wèn)題所導(dǎo)致產(chǎn)生的諸多法律疑問(wèn)略作探討。
問(wèn)題一：如何認(rèn)定行政規(guī)章是否符合法律、法規(guī)。
有關(guān)行政規(guī)章的適用問(wèn)題，總是在具有行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政規(guī)章作出被訴的具體行政行為，相對(duì)人向人民法院提起行政訴訟的過(guò)程中產(chǎn)生的。即人民法院在此情況下，必須作出是否適用作為被訴的具體行政行為依據(jù)的規(guī)章的決定。一般的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)總是拘泥于人民法院對(duì)是否適用行政規(guī)章是否具有完全的自決權(quán)，即認(rèn)為法院在對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查后，若行政規(guī)章符合法律、法規(guī)或有法律法規(guī)的依據(jù)，則必須使用該規(guī)章，反之則必不得適用該規(guī)章。這屬于法制觀念淡薄時(shí)期，人們對(duì)法律規(guī)定的理解不深刻所產(chǎn)生的問(wèn)題。而對(duì)于《行政訴訟法》第五十三條第一款的規(guī)定所涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題則少有人論及。這就是究竟該如何認(rèn)定行政規(guī)章是否符合法律、行政法規(guī)。
對(duì)此，法律及行政法規(guī)沒(méi)有做任何形式的條文規(guī)定，相關(guān)的司法解釋也未對(duì)此作出確切的說(shuō)明。此問(wèn)題，我們可以從下面兩個(gè)層面來(lái)具體分析。
其一，認(rèn)定作為被訴具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)章是否合法有效的適格主體是誰(shuí)？這個(gè)問(wèn)題似乎不難解答。因?yàn)橐馈缎姓V訟法》第五十三條第一款的規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)可以參照行政規(guī)章。這里實(shí)施參照行為的主體無(wú)疑是人民法院，而且也只能是人民法院。根據(jù)通說(shuō)認(rèn)為的“參照”即審查行政規(guī)章是否符合法律、行政法規(guī)，那么據(jù)此即可得出結(jié)論：在行政主體依行政規(guī)章作出具體行政行為所引起的行政訴訟中，認(rèn)定行政規(guī)章是否合法有效的唯一適格主體應(yīng)是受理審理該被訴具體行政行為的人民法院。
其二，認(rèn)定作為被訴具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)章是否合法有效的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是什么？是確認(rèn)制定行政規(guī)章的主體是否適格，是看行政規(guī)章所確定的條款內(nèi)容是否合法，還是考慮行政規(guī)章的制定是否有一定的法律依據(jù)？《行政訴訟法》及其相關(guān)的立法解釋、司法解釋均未對(duì)此作明確的規(guī)定。因?yàn)闆](méi)有明確的法律、法規(guī)條文規(guī)定，故在司法實(shí)踐中，只能由人民法院行使自由裁量權(quán)來(lái)解決了。而人民法院可以決定是否適用被訴的具體行政行為作出時(shí)所依據(jù)的規(guī)范性文件，這必將產(chǎn)生擴(kuò)大司法自由裁量權(quán)與縮小具體行政行為穩(wěn)定性的雙重不利后果，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)必將產(chǎn)生極大的消極作用，并有司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)之嫌。這一問(wèn)題是由《行政訴訟法》第五十三條第一款司法機(jī)關(guān)在審理行政糾紛案件時(shí)“參照適用”行政規(guī)章之規(guī)定本身所導(dǎo)致產(chǎn)生的，故在現(xiàn)有的法律、法規(guī)框架內(nèi)是無(wú)法予以妥善解決的。
問(wèn)題二：人民法院在案件審理中對(duì)行政規(guī)章是否合法有效的認(rèn)定，是認(rèn)定被訴的具體行政行為所涉及的那部分，還是對(duì)行政規(guī)章整體內(nèi)容的全面認(rèn)定呢？
人民法院在審理涉及行政規(guī)章的行政案件時(shí)，必須對(duì)是否參照適用行政規(guī)章作出明確的認(rèn)定，而決定是否能“參照適用”的前提是認(rèn)定該涉及行政訴訟的具體行政行為作出時(shí)所依據(jù)的行政規(guī)章是否合法有效。這就必然涉及到對(duì)涉訴的行政規(guī)章是否合法有效作出整體的認(rèn)定，還是僅就與行政訴訟案件有關(guān)聯(lián)的局部?jī)?nèi)容作出是否合法有效的認(rèn)定問(wèn)題。這在現(xiàn)行法律、法規(guī)及其相關(guān)的司法解釋中同樣沒(méi)有作出任何明確的規(guī)定。對(duì)此，我們可以作以下兩個(gè)假設(shè)予以更進(jìn)一步的分析。
假設(shè)一，規(guī)定對(duì)行政規(guī)章是否合法有效的認(rèn)定是對(duì)行政規(guī)章整體內(nèi)容的認(rèn)定。這樣，我們就可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：即只要被提起行政訴訟的具體行政行為是依照行政規(guī)章作出的，則人民法院就可以據(jù)此對(duì)該行政規(guī)章進(jìn)行全面整體的司法審查，并進(jìn)而認(rèn)定其是否合法有效，能否在對(duì)該具體行政行為的裁判中適用。這樣則人民法院對(duì)涉訴的行政規(guī)章就具有進(jìn)行全面審查的權(quán)利。如此，則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生這樣一個(gè)問(wèn)題，若作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的行政規(guī)章中與該正在審理中的行政訴訟案件有關(guān)的那部分內(nèi)容經(jīng)審查是有法律、法規(guī)依據(jù)且合法有效的，而與該案沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的該行政規(guī)章的其他部分的內(nèi)容經(jīng)審查缺少法律、法規(guī)依據(jù)或因違法而無(wú)效，那么人民法院就應(yīng)該認(rèn)定該行政規(guī)章無(wú)效，并決定在行政審判中對(duì)行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)所依據(jù)的行政規(guī)章不予“參照適用”。而現(xiàn)實(shí)中，行政規(guī)章因其制定主體的級(jí)別較低，程序不規(guī)范而存在著諸多的違法現(xiàn)象。如此全面審查，則合法有效而可以“參照適用”的行政規(guī)章寥寥無(wú)幾。這必不利于作為行政訴訟被告的行政主體實(shí)施行政管理活動(dòng)。故該假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中操作的價(jià)值并不大。也就是說(shuō)，人民法院對(duì)涉訴的行政規(guī)章是否合法有效的審查不應(yīng)是整體內(nèi)容的審查。
假設(shè)二：規(guī)定人民法院對(duì)行政規(guī)章是否合法有效的認(rèn)定僅是對(duì)被訴的具體行政行為所涉及的那部分內(nèi)容的審查認(rèn)定。由此我們同樣可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，即人民法院在決定是否適用行政規(guī)章前對(duì)行政規(guī)章依法進(jìn)行審查時(shí)，只能對(duì)被訴的具體行為行為所涉及的那部分內(nèi)容認(rèn)定是否合法有效，而對(duì)被訴的具體行政行為沒(méi)有涉及的內(nèi)容則無(wú)權(quán)進(jìn)行司法審查。據(jù)此，如進(jìn)一步推論，若多個(gè)相同或不同、相關(guān)或不相關(guān)被訴的具體行政行為分別所依據(jù)的同一行政規(guī)章之各部分的內(nèi)容在行政訴訟中分別被人民法院審查認(rèn)定為不符合法律、法規(guī)，那么，在此假設(shè)條件下亦不能對(duì)該行政規(guī)章作出整體違法無(wú)效的定論。這樣的結(jié)果也是現(xiàn)代法治社會(huì)的法律意識(shí)和制度所不能容許的。
既然這兩種假設(shè)經(jīng)推理論證均行之不通，那么是否有第三條路或者其它更便捷的途徑來(lái)解決這一問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，對(duì)這一問(wèn)題是沒(méi)有行之有效的第三條路可走的。該問(wèn)題是基于《行政訴訟法》第五十三條第一款不合理之規(guī)定而產(chǎn)生的。
問(wèn)題三： 在行政訴訟中因人民法院確認(rèn)據(jù)以作出具體行政行為的行政規(guī)章因違法無(wú)效而導(dǎo)致行政主體在該訴訟中敗訴，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由此則產(chǎn)生這樣一個(gè)矛盾：部分行政相對(duì)人因不依行政規(guī)章的規(guī)定行事，被有權(quán)行政主體依該行政規(guī)章作出相應(yīng)的處罰決定，若該部分行政相對(duì)人對(duì)此處罰不服而向人民法院提起行政訴訟，人民法院又依職權(quán)審查認(rèn)定該行政規(guī)章因違法而無(wú)效，并判決依該行政規(guī)章作出被訴具體行政行為的行政主體承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任，那么相應(yīng)的，這部分行政相對(duì)人的合法權(quán)益通過(guò)訴訟途徑得到了法律的保障。而另一方面，其他的行政相對(duì)人卻因充分信賴該行政規(guī)章的合法有效性而按照行政規(guī)章規(guī)定的要求履行了該行政規(guī)章對(duì)其設(shè)定的法律義務(wù)。這樣，當(dāng)該行政規(guī)章在被前一部分行政相對(duì)人提起的行政訴訟中被人民法院經(jīng)審查認(rèn)定為違法無(wú)效，則遵守并依據(jù)該行政規(guī)章履行義務(wù)的那部分行政相對(duì)人的合法權(quán)益就因人民法院確認(rèn)該行政規(guī)章違法無(wú)效而作出的判決所侵害。此時(shí)，這部分行政相對(duì)人雖然也可以通過(guò)行政訴訟的途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，但就其整體來(lái)說(shuō)，這種狀況導(dǎo)致產(chǎn)生了很低的社會(huì)的訴訟的效益，仍是不可取的。因?yàn)椋紫葘?duì)行政相對(duì)人而言，無(wú)論其是否遵守該行政規(guī)章并履行該行政規(guī)章規(guī)定的義務(wù)，他的合法權(quán)益仍將遭受必然的侵害，而他只能通過(guò)訴訟的方式來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。其次就行政主體而言，他依該被人民法院在行政訴訟中通過(guò)司法審查確認(rèn)為違法無(wú)效而決定不予“參照適用”的行政規(guī)章作出了具體行政行為，就必須對(duì)所有的行政相對(duì)人，包括依據(jù)該行政規(guī)章行事和未依據(jù)該行政規(guī)章行事的行政相對(duì)人，均承擔(dān)不可避免的敗訴的法律責(zé)任，而沒(méi)有任何回轉(zhuǎn)的余地。
那么，如此不合理之結(jié)果是如何產(chǎn)生的呢？通過(guò)在問(wèn)題三中的分析，行政規(guī)章作為抽象行政行為的范疇，與在行政訴訟中受人民法院合法性審查的雙重身份決定了這種矛盾的產(chǎn)生。
首先，按照有關(guān)抽象行政行為的理論，行政規(guī)章屬于抽象行政行為的范疇。《行政訴訟法》第五十三條第一款又規(guī)定“人民法院審理行政案件，參照……規(guī)章”。同時(shí)根據(jù)憲法第九十條的規(guī)定，制定行政規(guī)章應(yīng)“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)”。即只有當(dāng)法律、行政法規(guī)對(duì)某一行政管理事項(xiàng)已有明文規(guī)定的情況下，有權(quán)機(jī)關(guān)才能據(jù)此制定相應(yīng)的行政規(guī)章。否則，行政規(guī)章就是不合法的。行政規(guī)章的這種法律性決定了人民法院在參照適用行政規(guī)章時(shí)，應(yīng)首先對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查，審查被訴的行政主體作出的具體行政行為所依據(jù)的行政規(guī)章的制定程序及內(nèi)容（包括主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序）是否合法，以決定是否適用以及如何適用。依照“制定行政規(guī)章是抽象行政行為”的認(rèn)定，則行政規(guī)章具有一般規(guī)范性法律文件所共有的特征：即確定性、強(qiáng)制性和不可訴性。而依人民法院在決定是否適用行政規(guī)章前，應(yīng)首先對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行審查的觀點(diǎn)，則行政規(guī)章又具有可受司法審查性。而這兩者本是不相融的。這種不合理現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，完全是由《行政訴訟法》第五十三條第一款的不合理之規(guī)定所導(dǎo)致的。
問(wèn)題四：《行政訴訟法》第五十三條第一款的規(guī)定，使得依行政規(guī)章作出具體行政行為的行政主體所作出的具體行政行為的效力處于懸而未決的狀態(tài)。這必將導(dǎo)致行政行為缺乏相對(duì)的確定力、拘束力及執(zhí)行力，從而使具體行政行為的目的很難在正常途徑及條件下得以實(shí)現(xiàn)。
“行政行為的作出必須有法定的依據(jù)”②，是指行政行為作出時(shí)應(yīng)具備明確的法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)，并且作到適用法律、法規(guī)及規(guī)章正確。由此可見(jiàn)行政規(guī)章是可以作為行政主體作出具體行政行為的“法律依據(jù)”的。也就是說(shuō)行政主體可依行政規(guī)章作出合法有效的具體行政行為。就一般看來(lái)，所有行政行為都具有“確定力”、“拘束力量”、“執(zhí)行力”的效力。結(jié)合前面的論斷，我們可以得出如是結(jié)論：行政主體可依據(jù)行政規(guī)章作出具有確定力、拘束力和執(zhí)行力的具體行政行為。這個(gè)結(jié)論不但是一般的行政法原理推論所得出的必然結(jié)論，而且也是確保行政主體依據(jù)數(shù)量龐大的行政規(guī)章作出具有確定力、拘束力和執(zhí)行力并能實(shí)現(xiàn)行政管理根本目的之具體行政行為的理論根據(jù)。簡(jiǎn)言之，行政主體依據(jù)行政規(guī)章作出的具體行政行為具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。換句話說(shuō)，就是依據(jù)行政規(guī)章作出的具體行政行為的確定力、拘束力、執(zhí)行力是建立在作為作出具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)章之上的。那么假設(shè)此處的行政規(guī)章的效力是不確定的，那又會(huì)如何？
行政規(guī)章是行政主體依行政規(guī)章行事時(shí)的基礎(chǔ)和依據(jù)。若此基礎(chǔ)動(dòng)搖了或者說(shuō)作為基礎(chǔ)的行政規(guī)章是否有效成立是不確定的，那么必然會(huì)導(dǎo)致建立在此基礎(chǔ)上的具體行政行為的確定力、拘束力、執(zhí)行力蕩然無(wú)存。也就是說(shuō)，行政主體依據(jù)行政規(guī)章作出的具體行政行為在被提起行政訴訟，由人民法院進(jìn)行司法審查予以確認(rèn)前是沒(méi)有確定力保障的。如此則勢(shì)必會(huì)影響行政主體為了社會(huì)的整體利益進(jìn)行行政管理目的的實(shí)現(xiàn)，使行政管理行為處于社會(huì)公眾及司法的不信任狀態(tài)下，這是建設(shè)現(xiàn)代化的法治社會(huì)所不容許出現(xiàn)的。
問(wèn)題五：人民法院在涉及到行政規(guī)章作為具體行政行為依據(jù)的行政案件中有權(quán)對(duì)行政規(guī)章是否合法有效進(jìn)行司法審查，而行政規(guī)章同時(shí)又是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的重要依據(jù)之一，只是否會(huì)導(dǎo)致使人民法院具有了行政立法權(quán)呢？
行政立法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。故行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和行為，顯然與人民法院無(wú)涉。而對(duì)《行政訴訟法》第五十三條第一款可引申解釋為人民法院有權(quán)確認(rèn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)通過(guò)法定程序確定的行政規(guī)章是否合法有效，并在行政訴訟中決定是否“參照適用”。雖然法學(xué)界一般認(rèn)為這種情況可以理解為司法對(duì)行政立法的監(jiān)督。但筆者認(rèn)這是不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼摂唷Ｆ鋵?shí)這里人民法院對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查的實(shí)質(zhì)是確認(rèn)行政規(guī)章是否合法有效，并決定其是否可在行政審判中予以適用。而“人民法院對(duì)行政立法的監(jiān)督”則是指人民法院通過(guò)審查，如果認(rèn)為相應(yīng)行政規(guī)章違法越權(quán)或違反法定程序和法定形式，就可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)行政機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出撤消或改變的建議。故此可認(rèn)為人民法院在審理行政案件的過(guò)程中對(duì)涉案的行政規(guī)章進(jìn)行是否合法及直接決定是否適用的監(jiān)督方式，已超越司法對(duì)行政立法監(jiān)督的合理界限，在本質(zhì)上構(gòu)成越權(quán)。行政規(guī)章在行政訴訟中的地位雖被定義為“參照適用”，但行政規(guī)章作為一種具有“法律”效力的規(guī)范性文件，其制定程序卻是有著嚴(yán)格的法律、法規(guī)依據(jù)。即它在經(jīng)歷了規(guī)劃起草、征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)交送政府主管機(jī)關(guān)而非人民法院或其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行審理、核查，并由行政主管機(jī)關(guān)的正式會(huì)議而非人民法院或其他國(guó)家機(jī)關(guān)討論通過(guò)，最后還須行政機(jī)關(guān)的行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布并需備案。在這些法定程序中，并沒(méi)有那個(gè)環(huán)節(jié)提及人民法院在行政規(guī)章的制定、發(fā)布及生效過(guò)程中的作用問(wèn)題。可以肯定的說(shuō)，人民法院依《行政訴訟法》第五十三條第一款的規(guī)定在行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政規(guī)章進(jìn)行司法審查的根本實(shí)質(zhì)是對(duì)行政立法的越權(quán)干預(yù)。
通過(guò)前面的分析論述，可以看出，把行政規(guī)章在行政訴訟中的地位置于人民法院在審理行政案件時(shí)的“參照適用”，在理論及實(shí)際操作中有諸多疑問(wèn)難以解決。故實(shí)有必要討論重新構(gòu)建行政規(guī)章在行政訴訟中的地位與作用問(wèn)題。筆者為此特提出如下思路，以供討論。
行政規(guī)章的制定作為一種抽象行政行為，致使行政規(guī)章在行政訴訟中的性質(zhì)屬“法律適用”的范疇。而正是行政規(guī)章的這種屬性，導(dǎo)致了行政規(guī)章在行政訴訟中的地位、作用的混亂。所以要重構(gòu)行政規(guī)章在行政訴訟中的地位與作用，就有必要對(duì)行政規(guī)章在行政訴訟中的性質(zhì)予以矯正，進(jìn)而作出新的定性。
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