[ 李琳 ]——(2005-5-9) / 已閱14845次
淺談個人申訴的可接受性
內(nèi)容提要 個人來文申訴制度是國際人權(quán)條約實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，個人來文的可接受性是個人來文被有關(guān)人權(quán)機(jī)構(gòu)審查的前提。盡管個人享有的向國際監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出來文指控有關(guān)締約國的權(quán)利尚未得到國際社會的普遍承認(rèn)與接受而且不適用于所有的人權(quán)，對個人來文的可接受性的探討仍有其重要意義。本文擬就個人來文可接受的肯定性條件和否定性條件進(jìn)行淺要的比較研究。
關(guān)鍵詞 個人申訴 可接受性 肯定性條件 否定性條件
一、個人來文和申訴機(jī)制概述
個人來文和申訴機(jī)制是有關(guān)個人通過國際機(jī)構(gòu)維護(hù)自身權(quán)利，促進(jìn)有關(guān)國家（特別是來文者本國）履行國際人權(quán)義務(wù)的重要程序。根據(jù)這一程序,人權(quán)條約機(jī)構(gòu)有權(quán)接受并審議條約締約國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害條約所載任何權(quán)利的受害者來文。這一程序目前可以大致分為兩類，一類依聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會理事會的有關(guān)決議建立，另一類依有關(guān)人權(quán)公約建立。前者主要由人權(quán)委員會及其下設(shè)的防止歧視和保護(hù)少數(shù)小組委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行，適用于針對聯(lián)合國任何會員國提交的來文。后者由各公約規(guī)定的國際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，僅適用于針對事先接受有關(guān)國際機(jī)構(gòu)權(quán)限的締約國所提交的個人來文。此類國際機(jī)構(gòu)的權(quán)限不盡相同，實(shí)踐中作用的發(fā)揮也不盡相同。
條約機(jī)構(gòu)審查個人申訴來文主要有兩個目的:一是通過對締約國侵害條約所載各項(xiàng)權(quán)利的行為進(jìn)行審查,提出糾正的意見或建議;二是在國際層面上,對締約國侵害條約所載各項(xiàng)權(quán)利的受害者提供救濟(jì)。締約國對條約機(jī)構(gòu)的意見或建議是否尊重和執(zhí)行,完全取決于締約國的自主決定、以及這種意見或建議在道義上的權(quán)威性。個人申訴來文程序是國際人權(quán)保護(hù)領(lǐng)域的一個重要的爭議焦點(diǎn)。它實(shí)質(zhì)上反映出不同國家對人權(quán)國際保護(hù)的不同看法。對于個人
申訴來文程序, 《消除一切形式種族歧視國際公約》 (第14 條) 、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》( 第22 條) 以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等國際公約都采取了任擇性條款和任擇議定書的形式。采用這種規(guī)定形式表明,個人享有的向國際監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出來文指控有關(guān)締約國的權(quán)利尚未得到國際社會的普遍承認(rèn)與接受。
二、個人來文可接受性的肯定性條件比較分析
個人來文可接受性的肯定性條件是指個人來文被有關(guān)條約機(jī)構(gòu)接受所應(yīng)滿足的條件。雖然各國際公約的具體規(guī)定各有不同，但綜合建立了個人來文申訴機(jī)制的各國際公約的相關(guān)規(guī)定，一項(xiàng)個人來文被條約機(jī)構(gòu)接受所應(yīng)滿足的條件大致包括以下幾個方面：
第一，來文者的身份條件。各國際人權(quán)條約將來文者均包括個人，但有些國際人權(quán)條約的來文者則不限于個人。例如，《美洲人權(quán)公約》規(guī)定的來文者包括任何人或一群人，或經(jīng)美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體。《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定的來文者則包括個人、非政府組織和私人團(tuán)體。《酷刑公約》的來文者表述為“受害的個人或其代表”。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規(guī)定來文者為“個人或個人聯(lián)名”。盡管各人權(quán)公約的表述有所不同，但大多要求來文者是在某一締約國管轄之下并為該締約國侵犯公約所規(guī)定的任何權(quán)利的行為的受害者。但非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會并不要求來文者一定是受害者，或者是受害者的家庭成員。來文者甚至可以不是《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》締約國的國民或處于締約國管轄下的個人。《美洲人權(quán)公約》同樣規(guī)定任何人或一群人，或經(jīng)美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認(rèn)的任何非政府的實(shí)體均可譴責(zé)或控訴某一締約國破壞該公約。
第二，對來文的接受以用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提。傳統(tǒng)國際法認(rèn)為，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)應(yīng)用盡國內(nèi)法上的一切司法和行政救濟(jì)程序。根據(jù)公約的規(guī)定和條約機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，控告者或申訴者首先應(yīng)當(dāng)用盡國內(nèi)法規(guī)定的救濟(jì)辦法。在大多數(shù)國際人權(quán)條約在規(guī)定提出個人來文以用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為前提的同時，也作出了例外規(guī)定，加大了這一原則的靈活性。各國際人權(quán)條約規(guī)定的例外大致可以分為下幾種：（1）補(bǔ)救辦法的實(shí)施有不合理的拖延。根據(jù)一般國際法原則，國內(nèi)法上的救濟(jì)應(yīng)當(dāng)時充分而有效的。如果國內(nèi)法上的救濟(jì)遭到“無正當(dāng)理由的延誤”，那么控告者或申訴者就沒有義務(wù)必須用盡這種救濟(jì)。例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》規(guī)定“委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定：……該個人對可以運(yùn)用的國內(nèi)補(bǔ)救辦法悉已援用無遺。但如補(bǔ)救辦法的實(shí)施有不合理的拖延，則不在此限”。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規(guī)定經(jīng)審查，補(bǔ)救辦法的實(shí)施被不合理的拖延時，來文可以被審議。《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定，委員會對根據(jù)第56條提出的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來信，如來信系在地方的補(bǔ)救辦法（如果有的話）悉已援用無遺之后寄送來的,應(yīng)予以審理。但國內(nèi)救濟(jì)程序顯然已有不合理的拖延則可不必用盡一切應(yīng)用盡的救濟(jì)程序。《美洲人權(quán)公約》規(guī)定接受來文須來文者按照國際法一般承認(rèn)的原則已經(jīng)采取或用盡了國內(nèi)法規(guī)定的補(bǔ)救辦法，但如果按照上述補(bǔ)救辦法在做出最后判決時曾發(fā)生無正當(dāng)理由的延誤，則用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求可不適用。（2）已求助于國內(nèi)一切補(bǔ)救辦法而無濟(jì)于事。《消除一切形式種族歧視國際公約》規(guī)定經(jīng)審查，在個人已求助于國內(nèi)一切補(bǔ)救辦法而無濟(jì)于事時，來文可以被審議。（3）因公約被違反而在受害人看來不能從該辦法中得到有效救助。《消除一切形式種族歧視國際公約》則規(guī)定經(jīng)審查，在因本公約被違反而受害的人看來不能從該辦法中得到有效救助時，來文可以被審議。（4）國內(nèi)法無相應(yīng)救濟(jì)措施。《美洲人權(quán)公約》將有關(guān)國家的國內(nèi)立法沒有提供正當(dāng)?shù)姆沙绦虮Ｗo(hù)據(jù)稱已被侵犯的權(quán)利或各種權(quán)利作為用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的例外。（5）國內(nèi)司法拒絕。《美洲人權(quán)公約》同時將締約國拒絕給予聲稱權(quán)利被侵害者國內(nèi)法律規(guī)定的補(bǔ)救或被阻止進(jìn)行各種補(bǔ)救作為用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的例外。
可見，在各國際人權(quán)條約當(dāng)中，《消除一切形式種族歧視國際公約》和《美洲人權(quán)公約》對用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求最為靈活。對用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則用例外規(guī)定加以軟化已成為國際人權(quán)領(lǐng)域的普遍實(shí)踐。在實(shí)踐當(dāng)中，各條約機(jī)構(gòu)對這一原則的把握也盡可能的采取了有利于控告和申訴當(dāng)事人的標(biāo)準(zhǔn)。
第三、來文提出的及時性要求。各人權(quán)公約一般要求來文應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)用盡后的規(guī)定期限內(nèi)提交，歐洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)法院的標(biāo)準(zhǔn)是六個月。做出這一要求目的在于防止同一案件的反復(fù)出現(xiàn)，提高法院的工作效率。《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定來文應(yīng)在從地方補(bǔ)救辦法悉已援用無遺之日起或者從委員會了解此事之日起的一個合理期限內(nèi)提交。在認(rèn)定來文提交的時間是否屬于合理期限時，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會則盡可能的從有利于來文者的角度出發(fā)。 聯(lián)合國體系內(nèi)的人權(quán)公約則大多沒有規(guī)定及時性要求，其目的在于為受害者提供最大限度的人權(quán)保護(hù)。
此外，各國際人權(quán)條約大多規(guī)定來文應(yīng)以書面方式提出，并提出了不同程度的來文者信息披露要求，匿名的來文通常不被接受。例如，《美洲人權(quán)公約》要求請?jiān)笗d有姓名、國藉、職業(yè)、住所和請?jiān)溉嘶蛞灰鹫堅(jiān)溉嘶蛱岢稣堅(jiān)笗膶?shí)體的合法代表的簽名。
三、個人來文可接受性的否定性條件比較分析
不能滿足特定條件的來文將不被接受。除了對上述肯定性條件的違反，即來文者無權(quán)提出來文、未用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)、來文的提出違反及時性要求、來文者信息披露不符合規(guī)定、未以書面方式提出等，具有下列情形的來文也被條約機(jī)構(gòu)視為不可接受。
第一、來文的提出系對呈文權(quán)的濫用。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》規(guī)定，依據(jù)其所提送的任何來文，如經(jīng)委員會認(rèn)為濫用此項(xiàng)呈文權(quán)，委員會應(yīng)不予受理。《酷刑公約》規(guī)定，如提出來文委員會認(rèn)為系濫用提出此類文書的權(quán)力，則所提出的來文將不被接受。在實(shí)踐中，對呈文權(quán)的濫用由相應(yīng)的條約機(jī)構(gòu)認(rèn)定，這在很大程度上使得這一標(biāo)準(zhǔn)具有了不確定性。
第二、同一事件處于另一國際調(diào)查或解決程序?qū)彶橹小！豆駲?quán)利和政治權(quán)利任擇議
定書》規(guī)定委員會不得審查任何個人來文，除非已斷定同一事件不在另一國際調(diào)查或解決程序?qū)彶橹小Ｈ绻麃砦纳暝V涉及的問題已被提交其他國際調(diào)查或解決程序而該申訴未包含任何新的相關(guān)材料，則歐洲人權(quán)法院拒絕受理。此處強(qiáng)調(diào)調(diào)查和解決程序的國際性，國內(nèi)救濟(jì)程序的尚在進(jìn)行表明國內(nèi)救濟(jì)尚未用盡，與此處所論述的是對來文可接受性的兩種不同性質(zhì)的限制。
第三、來文無充分的事實(shí)依據(jù)。歐洲人權(quán)法院拒絕受理證據(jù)明顯不足的申訴。《非洲人
權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定僅僅以大眾傳媒傳播的消息為依據(jù)的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來信不予受理。來文應(yīng)有充分證據(jù)為依據(jù)，但人權(quán)條約和條約機(jī)構(gòu)在舉證責(zé)任的分配上執(zhí)行了有利于來文者和受害者的標(biāo)準(zhǔn)。例如，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會規(guī)定，一旦來文者提出初步證據(jù)證明已經(jīng)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)或當(dāng)?shù)鼐葷?jì)并不充分和有效，則有關(guān)締約國就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。這種舉證責(zé)任倒置的做法減輕了來文者和受害者的舉證負(fù)擔(dān)，有利于維護(hù)他們的權(quán)利，在責(zé)任分配 上也比較合理。
第四、來文具有某種政治性目的。《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》規(guī)定用誹謗的語言寫成的，直接攻擊有關(guān)國家及其機(jī)構(gòu)或者直接指向非洲統(tǒng)一組織的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來信不予受理。個人申訴機(jī)制的目的在于監(jiān)督締約國對人權(quán)條約的執(zhí)行，同時為受害者提供進(jìn)一步的權(quán)利救濟(jì)措施，而不在于成為某些持不同政見者進(jìn)行攻擊，達(dá)到其政治目的的工具。
第五、來文所申訴的系已決案件。歐洲人權(quán)法院拒絕受理針對在實(shí)質(zhì)上與法院已經(jīng)審查的問題相同的申訴。非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會對論述已由有關(guān)締約國依據(jù)聯(lián)合國憲章或非洲統(tǒng)一組織憲章的原則或依照本憲章的規(guī)定加以解決的案件的有關(guān)人權(quán)和民族權(quán)的來信不予受理。這項(xiàng)限制類似與國內(nèi)法上的一事不再理原則，但《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》的規(guī)定也表明了它對締約國主權(quán)和司法獨(dú)立的尊重。但這一規(guī)定往往不利于對受害者權(quán)利的維護(hù)。
綜上所述，在國際人權(quán)法上，個人申訴如要被特定條約機(jī)構(gòu)接受通常要滿足肯定性和否定性兩方面的條件。但總體上來看，目前國際人權(quán)條約對個人申訴的可接受性持越來越靈活和寬松的態(tài)度，以期為受害者提供更好的人權(quán)保護(hù)，進(jìn)一步發(fā)揮個人來文申訴機(jī)制對締約國履行國際人權(quán)條約的監(jiān)督作用。在個人申訴可接受性條件趨于寬松的各個方面轉(zhuǎn)變當(dāng)中，最為引人注目的是，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的日益靈活化。
參考書目：
1、徐顯明主編：《國際人權(quán)法》，法律出版社2004年11月第1版
2、國際人權(quán)法教程項(xiàng)目組編寫：《國際人權(quán)法教程》，中國政法大學(xué)出版社2002年11月第1版
3、彭錫華、谷盛開：《論國際人權(quán)條約實(shí)施的國際監(jiān)督制度》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2001年12月號
