[ 卞軍民 ]——(2004-7-13) / 已閱18212次
依法行政與以德行政
行政機關實現法德兼治的雙軌
江澤民總書記在全國宣傳部長會議上講話中強調指出，我們在建設有中國特色社會主義，發展社會主義市場經濟的過程中，要堅持不懈地加強社會主義法制建設，依法治國，同時也要堅持不懈地加強社會主義道德建設，以德治國。我們應始終注意把法制建設與道德建設緊密結合起來，把依法治國與以德治國緊密結合起來。這就意味著法德并用，雙軌治國將成為我們黨新時期的治國之道。對于各級行政機關而言，要實現法德兼治，必須做到依法行政和以德行政，這樣才能夠保證黨的路線、方針、政策有效落實。
一、依法行政要解決行政機關行使職權法制化問題
一個國家是否已經建成為法制國家，在很大程度上是看行政機關，看其是否依法行政，從嚴治政。近年來，我國依法行政的成就是有目共睹的，相繼出臺了一些行政法律法規，如《立法法》、《行政處罰法》、《行政訴訟法》和《行政復議法》，使行政機關行政逐步走上了法制化軌道，給依法行政提供了強有力的法規支撐。但是，就目前行政機關工作法制化而言，除了亟待解決行政機構組織本身的法制化和對行政監督的法制化外，還需重點解決行政機關行使職權法制化的問題。
行政機關行使職權主要表現在兩個方面。首先是立法。在以往的立法工作中，主要是有關經濟管理、社會管理的一些項目，難免不同程度地受到當時的體制與認識的局限，或多或少存在不能適應社會主義市場經濟，特別是不適應WTO規則所要求的這樣那樣的問題。主要是：行政法規和法律之間、地方性法規和法律、行政法規之間以及部門規章和地方性法規之間的權限劃分不明確，“立法無序”；體現轉變政府職能，實行政企分開的原則不夠，行政機關管的事情過多，辦事手續失之繁瑣；政府部門之間職權交叉、重復，造成互相推諉、扯皮，甚至“依法打架”；對有關行政管理部門規定的權力比較具體，責任比較抽象，權力與責任不夠統一；對老百姓（公民、法人和其他組織）規定的義務比較具體，權力比較原則，權力與義務不夠統一；比較重視對違法行為的制裁，而對法律規范的引導作用重視不夠，等。解決這些問題，一是要堅持“三個代表”的重要思想，在確立立法計劃、審核立法項目時，嚴防部門利益“法制化”，克服行政機關權責失衡和人民群眾權利義務不均的現象。二是按照《立法法》的有關要求，對以前已經公布的法規進行認真的清理、修定，促使和確保法律法規的統一；對正在制定或準備制定的法律規章，在規定有關行政機關的權力的同時，必須規定其相應的責任，規范、制約、監督行政權力的行使，防止濫用權力。三是在立法工作中堅持馬克思主義的唯物辯證法，正確處理好母法與子法、主動式立法與被動式立法、黨的政策與立法工作、市場經濟與立法工作、工作經驗與立法工作、立法工作與民主和集中的辯證關系，使立法工作更加科學，以此來不斷提高立法質量，保證具有中國特色社會主義法律體系日臻完善。其次是執法。改革開放以來，各級行政機關的法律意識有了普遍提高，法制建設取得了很大成績，有力的促進了經濟和社會發展。但仍有有法不依，違法施政的問題：有些行政機關法制觀念、法制意識淡薄，慣于長期以來形成的用行政手段辦事，缺乏依法決策、依法管理、依法處理問題的自覺性，存在著“以言代法”、“以罰代法”、“以權壓法”、“以情代法”、“執法犯法”的現象，有的甚至置法律于不顧，搞權情交易，以權謀私，貪臟枉法，既妨礙了工作，又敗壞了政府形象。現在各級政府部門都在針對行政審批權過度集中和缺乏監督、行政審批事項十分龐雜和行政效率低下以及審批事項程序不合理的弊端進行改革，如果只是減少審批項目，是不可能從根本上解決問題的。審批現在全世界都有，哪些需要審批，哪些不需要審批，不僅僅是數量上的增減。行政機關必須從行政審批弊端的根源著手，通過改革提高行政機關工作效率，使政府行使審批權的過程公開、公正；通過改革對審批權的設定進行科學的論證，使審批行為規范、透明；通過改革明確審批的具體程序，對逾期審批和重大事項審批要賦予行政相對人一定的權利救濟手段和建立聽證會制度。依法行政除了執行一些具體規定外，多數都是程序上的問題，程序公正是辦好一切事情的前提和基礎。因此，目前只有《行政處罰法》還不足以解決行政中存在的所有問題，還需要制定頌布實施《強制法》、《許可法》和《行政程序法》。這樣，法律、法規對行政機關的職責和行使行政權的程序都作出了明確的規定，為行政機關履行職責提供了準確的依據，就可以使行政機關做到辦事權限合法，辦事程序合法，既行使權力，又承擔責任，既不能不作為，以不能亂作為。同時，行政機關依法行政，率先實現從“人治”到“法治”的轉變，對實現依法治國的戰略也將起到積極的推動作用。
二、以德行政要著力加強行政機關的行政倫理建設
以德行政，就是各級行政機關和公務人員在行使行政權力、管理國家事務中，以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導，以為人民服務為核心，以集體主義為原則，以政治道德建設為落腳點，“永做人民公仆”。以德行政中的“德”，首先是指國家各級行政機關的廣大公務人員自身的道德建設，即行政倫理建設。
行政倫理，即“治國”的倫理，它是行政機關和全體公務人員在治理國家的過程中，在公共行政領域所應遵循的倫理道德要求的總和。行政倫理融合在治理國家與公共行政的方方面面，體現在行政體制、行政領導、行政決策、行政協調、行政監督、行政效率、行政素質之中，其本質是一種政治倫理。行政倫理包括三個方面的內容：其一是行政倫理觀，它是行政倫理體系的核心；其二是行政倫理規范體系，包括行政倫理原則、行政倫理范疇、行政倫理規范；其三是行政倫理機制體系，包括行政倫理監督機制與行政倫理養成機制。
加強行政倫理建設，應在三個方面下功夫。一是樹立正確的行政倫理觀。行政倫理觀就是國家公務人員在公共行政中關于行政倫理價值追求的總體觀念，并具體表現為行政倫理活動現象、行政倫理意識現象與行政倫理規范現象，它在根本價值的層面上影響或指導著每一位公務人員的行政行為。近年來，黨中央反復強調樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，就是要求廣大的公務人員確立正確的行政倫理觀。江澤民總書記為國家行政學院的題詞“永做人民公仆”，就是對我們黨行政倫理觀的高度概括。因此，我們各級行政機關和廣大公務職人員都應該按照“三個代表”的要求，牢固樹立竭誠為祖國為人民服務的行政倫理觀。二是建立健全行政倫理規范體系。建立健全適應社會主義市場經濟體制的行政倫理規范體系是當務之急的思想政治建設重大工程，是解決行政道德失衡、失范的需要。用“三個代表”思想確立行政倫理的原則，用“五種革命精神”確立行政倫理的范疇，用“三講”對行政倫理進行規范，這是強化領導干部和公務人員政治道德建設、促使其在行政中恪守“官德”的重要措施，也是黨的事業發展和時代發展的需要。三是加強行政倫理機制體系建設。行政倫理所具有的顯著特點是他律性和自律性的相統一，加強行政倫理機制建設就應從這兩個方面入手。首先，針對他律性特點加強行政倫理監督機制建設。江澤民總書記曾強調指出：“對領導班干部一定要嚴格監督。”這幾年查處的有領導職務的公務人員違法亂紀案件，大多數是群眾舉報或者由其他案件牽帶出來的，這在很大程度上反映了行政倫理監督軟弱乏力。這說明了我們還沒有完全形成有效的監督管理制度和機制，越是高級公務人員越缺乏有效的監督和管理。因此，目前已有的制度要堅決執行并繼續完善，沒有建立的要盡快建立。加大監督力度，特別要加強主動監督，把監督的關口往前移，加強事前防范，努力做到公務人員的權力行使到哪里，相應的監督就實行到哪里。其次，針對自律性特點加強行政倫理的養成教育機制建設。養成就是廣大公務人員，尤其是有領導職務的公務人員要自覺地加強自身政治道德修養，使自己成為社會整體道德水平較高群體的一員，真正起到道德表率作用，自覺做到親民、愛民、傾聽人民呼聲，代表最廣大人民群眾利益；教育就是在加強民主法制教育的同時，以理想信念為核心，開展黨的基本理論、基本路線、基本綱領、愛國主義、集體主義、社會主義、誠實守信、馬克思主義唯物論和無神論以及“五種革命精神”的教育，增強公民信用意識。通過有效地教育養成機制運行，使廣大公務人員行政倫理修養，由以履行行政責任心為核心的道德自律，逐步漸近到行政理想、行政態度、行政義務、行政責任、行政紀律、行政技能、行政榮譽、行政作風融為一體，將行政他律與行政自律統一起來的行政人格形成與完善的最佳境界。江澤民總書記多次指出：“人格的力量很重要”，各級領導班干部和每一位國家公務人員要“努力把真理的力量和人格的力量統一起來。”這就是行政倫理教育與養成機制建設的最終目標。
三、依法行政與以德行政還需要建立健全有關制度
眾所周知，道德先于法律而產生，其覆蓋面又廣于法律。道德在人類社會可以說是無處不在，無時不在，而且制約著社會的一切規范。因此，在依法治國、以德治國的大前提下，依法行政與以德行政是相輔相成、相互促進，是一個緊密結合的整體。當我們做到以德行政，依法行政才有有力的政治思想支撐，行政立法、行政執法、行政守法才有堅實的基礎，兩者如同機車之雙軌，忽視其中任何一個方面，都不可能實現從嚴治政，建設廉潔、勤政、務實、高效政府的原則和目標。
怎樣才能全面推行“雙軌”行政呢？回答是肯定的，就是要加強有關保障制度建設。一是通過制度建設有效維護公平、正義和秩序。因為社會不公正恰恰是引發違法行政、棄德行政的主要原因。二是通過制度建設保證使其具體的違法行政、棄德行政付出代價，不能使其行為成為一種有利可圖的行為，更不能使依法行政的人總成為事實上的吃虧者。三是“雙軌”行政示范作用很大程度上是一種自上而下的過程，因此應重視行政活動中有領導職務的公務人員行政人格形象的鍛造與考察。四是應加強以德行政制度建設。行政道德制度是指將人類社會道德生活中的部份人倫關系和行政活動方式明文化、正規化。
依法行政是依法治國的核心，而以德行政是以德治國的大要。泱泱大國，行政機關行政當然要有法可依、有法必依、執法必嚴，但社會主義行政倫理也必須建立和規范，法德兼治，相輔相成，相得益彰，方能“治大國若烹小鮮”。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
