[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱21366次
試論黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接與協(xié)調(diào)
洪碧華
[摘要]黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是兩個不同的概念，雖然二者的內(nèi)涵、性質(zhì)、涉及范圍等均有所不同，但二者均屬于新時代中國特色社會主義法治體系，且在各自的范圍內(nèi)發(fā)揮著不可替代的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不是獨(dú)立存在的，二者的關(guān)系并不應(yīng)該是互相排斥的，而是應(yīng)該互相依托，互為補(bǔ)充的。因此，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)進(jìn)行研究具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
本研究在簡單介紹黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)、內(nèi)涵，國家法律性質(zhì)和內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，分析了其內(nèi)在區(qū)別與聯(lián)系。梳理了我國黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的實(shí)踐探索，并進(jìn)一步分析黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的主要困境。認(rèn)為導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的困境包括：黨內(nèi)法規(guī)體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突等。最后，通過分析，提出了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考。在闡述二者銜接、協(xié)調(diào)必要性的基礎(chǔ)上，分析了二者銜接、協(xié)調(diào)的可行性，并指出了具體的實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接、協(xié)調(diào)的路徑，希望其對進(jìn)一步健全我國社會主義法治體系，推動我國司法完善、健全，有所裨益。
[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；銜接協(xié)調(diào)
一、緒論
法律是體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，維護(hù)其利益，促進(jìn)和平穩(wěn)定的，是保護(hù)人民民主有效實(shí)現(xiàn)的主要途徑，同時，也是中國實(shí)現(xiàn)依法治國的重要手段。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨內(nèi)在的法規(guī)體系，是從中國共產(chǎn)黨的角度出發(fā)，維護(hù)社會主義法治、保護(hù)黨內(nèi)民主的有效體現(xiàn)，體現(xiàn)的是依法治黨的理念。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的，他們同樣是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其基本初衷和最終落腳點(diǎn)一致。但同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在具體層面上又有所不同，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的主體是中國共產(chǎn)黨及全體黨員，其所起到的主要作用是約束共產(chǎn)黨員行為、規(guī)范黨的各項活動，確保黨的先進(jìn)性。而國家法律約束的主體是全國人民，它體現(xiàn)的是國民意志，可成為全國公民共同遵守的基本準(zhǔn)則，是中國共產(chǎn)黨依法治國的基本規(guī)范。
黨的十八屆四中全會中明確提出：實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)的重要性和必要性。事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨在很早以前就已經(jīng)意識到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接使維持國家法律體系良性發(fā)展的前提，并一直為了二者的銜接、協(xié)調(diào)，做出了多種努力。但需要指出的是，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在銜接、協(xié)調(diào)中存在體制、機(jī)制不健全的情況，導(dǎo)致二者無法實(shí)現(xiàn)無縫銜接，甚至出現(xiàn)了不可忽視的矛盾與沖突。對此，我們應(yīng)加以重視，在充分意識到黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)重要性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮二者協(xié)力的重要作用，避免沖突、矛盾，以更好的推動中國特色社會主義法治社會的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法治國的總體目標(biāo)。
二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律
（一）黨內(nèi)法規(guī)
1.黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)
黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系或和群眾、其它黨派組織之間社會聯(lián)系的規(guī)范，包括規(guī)范黨內(nèi)活動的法規(guī)和規(guī)范黨執(zhí)政過程中的行為準(zhǔn)則，因此在性質(zhì)上也可視為“準(zhǔn)法律”。
根據(jù)社會關(guān)系的不同，黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)可分為三個部分。首先，是主要調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，主要用于調(diào)整黨的組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、黨的組織機(jī)構(gòu)與黨員之間的關(guān)系和黨員與黨員之間的關(guān)系，其中少部分規(guī)則也調(diào)整黨與非黨組織、群眾之間產(chǎn)生的社會關(guān)系，僅對黨的組織內(nèi)部具有效力，在實(shí)施上不依賴于國家強(qiáng)制力，與國家法律存在較大差異，不適合歸入法或法律的范疇，在性質(zhì)上總體就是社會規(guī)范的一種。如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等。這個部分所占的比例最大。其次，是調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系以及黨與非黨組織或群眾產(chǎn)生的社會關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，僅對黨的組織機(jī)構(gòu)和黨員具有效力，在性質(zhì)上與第一個部分基本相同，總體上也是社會規(guī)范的一種。如《中國人民解放軍政治工作條例》等。最后，黨內(nèi)法規(guī)同時調(diào)整黨內(nèi)黨外關(guān)系，既規(guī)制黨的組織機(jī)構(gòu)和黨員的行為，又規(guī)制相關(guān)人員的行為，既對黨的組織機(jī)構(gòu)和黨員產(chǎn)生效力，也對相關(guān)人員發(fā)生效力，實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)不能依靠國家強(qiáng)制力，但紀(jì)委、監(jiān)委有“雙規(guī)”、“雙指”手段和“留置”新措施，足于對行使公權(quán)力的公職人員產(chǎn)生“實(shí)質(zhì)性”的影響，這在性質(zhì)上應(yīng)屬于“準(zhǔn)法律”。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等。
2.黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵
（1）黨內(nèi)法規(guī)的由來
黨內(nèi)法規(guī)這一概念由來已久，最早提出這一概念的目的是維持黨的紀(jì)律。在黨的六屆六中全會上毛主席就指出：應(yīng)制定相對完善、詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，用以指導(dǎo)機(jī)關(guān)行動和共產(chǎn)黨員的行為。黨內(nèi)的紀(jì)律是高于一切的，毛主席意識到規(guī)范黨員行為的重要性，因此，提出了構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)這一論斷。黨內(nèi)法規(guī)在建設(shè)初期，其地位與四項基本紀(jì)律是等同的。當(dāng)時，黨內(nèi)法規(guī)起到的主要作用是維護(hù)“紀(jì)律”。
其后，劉少奇同志延用了黨內(nèi)法規(guī)的這一表述，但其切入角度有所不同，他認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是確保中國共產(chǎn)黨內(nèi)在凝聚力和戰(zhàn)斗力的必要手段。1978年后，被文化大革命破壞的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得到了一定程度的恢復(fù)，且隨著社會主義民主法治建設(shè)的不斷進(jìn)步，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)也有所發(fā)展。同時，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系也越來越多受到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注。鄧小平同志指出：國有國法、黨內(nèi)有法規(guī)，無論是誰，在國家法律、黨內(nèi)法規(guī)面前人人平等，無論是誰，絕對不可以違反任何黨章黨紀(jì)。
1970年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定程序暫行條例》頒布了，且在其中的第二條，對黨內(nèi)法規(guī)的概念進(jìn)行了明確。從黨內(nèi)法規(guī)的提出、發(fā)展歷程可看出，中國共產(chǎn)黨始終保持優(yōu)秀的歷史傳統(tǒng)，注重歷史正當(dāng)性和延續(xù)性這一行為風(fēng)格延續(xù)至今。
（2）黨內(nèi)法規(guī)的概念
對于黨內(nèi)法規(guī)的概念，不同學(xué)者提出了各異的觀點(diǎn)。合肥師范學(xué)院操申斌教授認(rèn)為：黨內(nèi)法規(guī)是確保黨的先進(jìn)性的重要工具，是規(guī)范黨的工作、規(guī)范黨員行為的各項規(guī)章制度的總和。香港“中聯(lián)辦”法律部部長王振民教授認(rèn)為：黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)各項規(guī)章制度總稱，起到加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要作用。除了相關(guān)學(xué)者對國家法規(guī)給出的界定外，一些規(guī)章、研究性的條例中，也明確了黨內(nèi)法律法規(guī)。《中國共產(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)章制定程序暫行條例》將黨內(nèi)法律、法規(guī)定義為中央機(jī)關(guān)、部門為黨委和省、市、直轄市全體黨員制定的規(guī)范性文件。以及黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。《中國共產(chǎn)黨內(nèi)部規(guī)章制度制定條例》認(rèn)為，中央組織和各省、市、直轄市黨委制定的一切規(guī)章制度，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。中央政府用來規(guī)范黨的組織活動和黨員的行為。
（3）黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵
盡管很多學(xué)者、綱領(lǐng)性文件中均對黨內(nèi)法規(guī)的概念進(jìn)行了界定，但僅僅界定概念是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，想要更準(zhǔn)確的了解黨內(nèi)法規(guī)，還需厘清黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)相關(guān)文件、紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件的關(guān)系，通過比較分析，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)與上述文件區(qū)別的明顯特質(zhì)在于：
首先，立法主體是排他的。根據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)的制定規(guī)定，可分為中央黨規(guī)黨紀(jì)和地方黨規(guī)黨紀(jì)兩大類，根據(jù)其執(zhí)行范圍的不同而有所不同。相應(yīng)地，黨內(nèi)法規(guī)的主體也可以根據(jù)這個分類標(biāo)準(zhǔn)來劃分。黨的中央組織、中央紀(jì)律委員會和中央各部門有權(quán)在黨內(nèi)依法制定法規(guī)。省、市、直轄市的地方黨委有權(quán)在黨內(nèi)制定法規(guī)。相對而言，黨內(nèi)紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件等制定主體呈現(xiàn)出多元化傾向，在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)的特質(zhì)十分明顯。
其次，立法內(nèi)容根本性。黨內(nèi)紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件等相關(guān)規(guī)定，既包括重大問題、也包括一般事項，其在內(nèi)容的包容性上較為廣泛。但黨內(nèi)法規(guī)的立法內(nèi)容相對細(xì)致、根本，具有全局性特征。黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容一般為政策性綱領(lǐng)、黨的性質(zhì)、宗旨、指導(dǎo)思想等重要問題。
第三、表現(xiàn)形式獨(dú)特性。黨內(nèi)法規(guī)對黨章、條例、準(zhǔn)則等均進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，且對法規(guī)的內(nèi)容、使用機(jī)關(guān)層級等進(jìn)行了明確規(guī)定。而紀(jì)律性文件、制度性文件、政策性文件只對黨的某一個領(lǐng)域、方面、層級做出規(guī)定，二者在內(nèi)容規(guī)定、表現(xiàn)形式上存在一定差異。黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式較為獨(dú)特。
第四、本身效力穩(wěn)定性。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容具有根本性特征，其發(fā)揮著對黨組機(jī)關(guān)、黨員行為引導(dǎo)、評價、教育、規(guī)范、約束的重要作用，不可隨意調(diào)整、修改。如果確實(shí)有必要加以修改，則需按照立法程序進(jìn)行。黨內(nèi)法規(guī)的這一特定性質(zhì)，決定了其一旦制定，就具有相對穩(wěn)定性的特征。
（二）國家法律
國家法律是由國家立法機(jī)關(guān)制定的，由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，規(guī)范人們行為準(zhǔn)則的法律規(guī)范的總和。我國已經(jīng)形成龐大的以憲法為核心的有中國特色的社會主義法律體系。至2018年底，我國立法機(jī)關(guān)制定法律525件，其中部門法270個，行政法規(guī)737件，地方性法規(guī)9489件：省級地方性法規(guī)5566件，較大的市地方性法規(guī)2748件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)292件，自治條例和單行條例882件，規(guī)章11784件：部門規(guī)章2964件，地方政府規(guī)章8909件，司法解釋451件：最高法院司法解釋366件，最高檢察院司法解釋39件，高法高檢聯(lián)合司法解釋46件。
黨的十八屆四中全會提出，把黨內(nèi)法規(guī)體系納入社會主義法治體系中。因此，新時代中國特色社會主義法治體系就包括五大方面：①完備的法律規(guī)范體系；②高效的法治實(shí)施體系；③嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系；④有力的法治保障體系；⑤完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。
國家法律具有如下性質(zhì)：
第一，國家法律的性質(zhì)具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，指國家法律是由國家制定或認(rèn)可的并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的正式的官方確定的行為規(guī)范，即國家法律是國家意志的體現(xiàn)，是代表國家而存在和運(yùn)行的。第二，國家法律與國家中占據(jù)主導(dǎo)地位的集團(tuán)和利益主體是相聯(lián)系的，國家法律首先和主要是統(tǒng)治階級或執(zhí)政階級利益或意志的集中表現(xiàn)。也就是說，國家法律體現(xiàn)了統(tǒng)治階級的意志，也就是說，國家法律具有階級性。第三，國家法律也具有一般性的。它是一種高度抽象的行為模式，由大量的實(shí)際行為和具體行為構(gòu)成。它的對象是普通人，是反復(fù)多次適用。國家法律規(guī)定的行為標(biāo)準(zhǔn)，依照法律規(guī)定適用于全體公民，不允許有法律規(guī)定以外的例外，即“法律面前人人平等”的要求。第四，與其他規(guī)范不同的是，國家法律規(guī)范的嚴(yán)格性是一個重要特征。它有一個特殊的邏輯結(jié)構(gòu)。構(gòu)成法律的要素有法律原則、法律概念和法律規(guī)范。第五，國家法具有公平性，法律是正義的體現(xiàn)。它適用所有的人，包括統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者。只有在國家法律公平存在的情況下，才能通過執(zhí)法力量對社會行為中偏離法律軌道的違法行為進(jìn)行機(jī)械糾正，使其回歸正常的法律軌道。例如，對一些違法犯罪分子進(jìn)行了強(qiáng)制法律制裁，強(qiáng)制糾正其違法行為。同時，通過對法律的公正性和一般性，國家法律的作用和執(zhí)法的有效性，以及對違法行為的處罰來實(shí)現(xiàn)。讓人們了解法律，區(qū)分是非，也就是說，在人們的日常行為中，可以做什么，絕對禁止做什么，應(yīng)該受到什么樣的法律制裁，違法后是否可以容忍，容忍的可能性有多少等等。
（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，既相互區(qū)別、又相互聯(lián)系。只有正確把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，才能夠更好地研究二者的銜接與協(xié)調(diào)。下文對二者之間的關(guān)系加以分析：
1、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的區(qū)別主要表現(xiàn)為：
首先，制定主體不同。黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨中央、地方黨委等；國家法律的制定主體是立法機(jī)關(guān)，就是全國人大及其常委會；其次，適用范圍不同。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容決定了其適用范圍為中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的各項組織及其成員，而國家法律從國家的層面上對全體公民進(jìn)行約束，其適用范圍包括所有公民，包括境內(nèi)外國人和無國籍人員，適用范圍與黨內(nèi)法規(guī)相比，明顯較大；第三，表現(xiàn)形式不同。黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式包括：黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定等，國家法律的表現(xiàn)形式，從廣義上看，有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等；第四，保障方式不同。黨內(nèi)法規(guī)的保障方式主要依靠黨內(nèi)紀(jì)律和人員自身意志力、自身規(guī)范，國家法律的保障形式為國家強(qiáng)制實(shí)施的軍隊保障、警察保障、法院和監(jiān)獄等；第五，嚴(yán)格程度不同。中國共產(chǎn)黨員一旦觸犯黨內(nèi)法規(guī)，就意味著在一定程度上，他同時觸犯了國家法律，這是由黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)、地位決定的。國家法律是規(guī)范國家公民行為的范本，在嚴(yán)格程度上無法與黨內(nèi)法規(guī)相比，黨內(nèi)法規(guī)比較嚴(yán)格；第六，二者性質(zhì)不同。黨內(nèi)法規(guī)兼具政策、法律雙重屬性，國家法律只具有法律屬性。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)不僅規(guī)范了黨組織、黨員的行為，且起到了指導(dǎo)國家發(fā)展的宏觀、導(dǎo)向作用。從這點(diǎn)上來說，黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一種法律，更是一種政策，與國家法律在性質(zhì)上存在明顯區(qū)別。
總而言之，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律存在諸多不同，他們是兩種不同范疇，二者應(yīng)清晰界定，決不能混為一談。
2、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系
在新時代中國特色社會主義法治體系中，最典型的特征之一就是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的并存、共同發(fā)展。二者同時存在于同一體系中，是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律得以銜接、協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)，下文就二者的聯(lián)系加以分析：
首先，黨內(nèi)法規(guī)推動、保障國家法律的發(fā)展。一方面，國家法律充分肯定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅持四項基本原則之首。但在具體條文中，并沒有詳細(xì)規(guī)定中國共產(chǎn)黨該如何領(lǐng)導(dǎo)國家、推動國家發(fā)展，而黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨的行為準(zhǔn)則，它在其中以具體的文件形式規(guī)定了黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式、內(nèi)容等，將黨的領(lǐng)導(dǎo)更加規(guī)范化、具體化。另一方面，國家法律的適用范圍是中國全體公民，需要全體公民的共同遵守，而黨內(nèi)法規(guī)在某種程度上嚴(yán)格于國家法律，它的適用范圍是黨組織和全體共產(chǎn)黨員，對共產(chǎn)黨員的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，使其遵章守紀(jì)、遵紀(jì)守法、進(jìn)而形成良好風(fēng)氣。鄧小平同志認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是保障國家法律踐行的重要基礎(chǔ)，如果共產(chǎn)黨員沒有適用的法規(guī)約束，則無法起到榜樣帶頭的作用，無法引領(lǐng)社會風(fēng)氣，國家法律的實(shí)施則會出現(xiàn)相應(yīng)問題。因此，黨內(nèi)法規(guī)在推動、保障國家法律發(fā)展、實(shí)施中起到了重要作用。
其次，國家法律對黨內(nèi)法規(guī)起到了保障與促進(jìn)的作用。一方面，在內(nèi)容規(guī)范、程序要求等方面，國家法律較為完善，它為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展提供了良好借鑒。同時，國家法律也為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)與原則，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合憲性奠定了良好基礎(chǔ)。湖北省委黨校孫才華副教授認(rèn)為，國家法律提出的標(biāo)準(zhǔn)和原則，在一定程度上促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量的提升。另一方面，國家法律的立法起步較早，到2001年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，完成初步框架結(jié)構(gòu)。而與之相對的黨內(nèi)法規(guī)，則起步較晚，整個體系在科學(xué)性、系統(tǒng)性上仍存在一定不足。對此，中共中央提出了相應(yīng)要求，即建黨100周年的時候，應(yīng)全面推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與完善，健全相應(yīng)體系。簡而言之，道德規(guī)范和黨的政策都可上升為法律。國家法律可為黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)、發(fā)展提供依據(jù)，使之朝著更加科學(xué)化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。
總而言之，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間既存在明顯區(qū)別，又互相聯(lián)系。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均屬于法治社會依法治理的重要工具，二者互相促進(jìn)、互為保障。只有切實(shí)意識到二者的區(qū)別、聯(lián)系，才能夠更好的研究二者的銜接和協(xié)調(diào)。
三、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)的實(shí)踐探
（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的探索
1、改革開放前初步探索
1949年前，在解放區(qū)，中國共產(chǎn)黨制定了一套與當(dāng)時社會、黨內(nèi)發(fā)展相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)與制度，這套黨內(nèi)法規(guī)的雛形較好的維持了戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨建設(shè)的需要，發(fā)揮了重要作用。但隨著社會的發(fā)展、變遷，最初級的黨內(nèi)法規(guī)制度無法滿足中國共產(chǎn)黨內(nèi)部建設(shè)的需要。1949年10月，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為新中國的唯一執(zhí)政黨，為了更好的行使權(quán)力、帶領(lǐng)公眾建設(shè)新中國，對黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)刻不容緩。1953年《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強(qiáng)中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》中進(jìn)一步加強(qiáng)了中央對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)，并確定了相應(yīng)的方針政策；1956年，八大黨章的提出進(jìn)一步對共產(chǎn)黨員的行為加以規(guī)范、約束。但需要注意的是，這一時期雖然已經(jīng)意識到了加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性，且通過各種措施、政策的頒布加強(qiáng)黨內(nèi)管理，但真正意義上的黨內(nèi)法規(guī)尚未形成，且已經(jīng)頒布的相應(yīng)政策在程序、名稱、承載形式等方面均較為隨意，缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，處于初步探索階段。
2、改革開放后持續(xù)推進(jìn)
十年“文革”期間，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)處于停滯、甚至是倒退階段。文化大革命結(jié)束后，為了更好的確保民主制度化和法律化，新中國第四部憲法把四項基本原則納入其中，不僅再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且重申“中國共產(chǎn)黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”的憲法原則，這一舉措是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互銜接、協(xié)調(diào)的初始。1982年9月6日修改的《黨章》和1982年12月4日頒布的《憲法》共同規(guī)定要“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”。這是國家首次以立法的形式將黨的方針、政策寫入其中，將其上升為國家意志的法律，這對促進(jìn)我國社會主義法律體系的形成、完善起到了重要作用。
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