[ 張躍 ]——(2018-5-6) / 已閱20326次
通過立法重構(gòu)讓戶籍管理回歸本質(zhì)
——關(guān)于戶籍制度改革的思考及立法建議
蚌埠市公安局 張躍
內(nèi)容摘要：戶籍管理的本質(zhì)是證明公民身份及親屬關(guān)系，為社會管理和發(fā)展規(guī)劃提供人口基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)。進(jìn)行戶籍立法，用法治思維和方式對戶籍管理制度進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)讓其回歸本質(zhì)，不僅是社會發(fā)展需要而且完全具備條件和可能。立法應(yīng)當(dāng)以戶籍管理回歸本質(zhì)和實(shí)現(xiàn) “遷徙自由”為目標(biāo)，堅(jiān)持人民為中心和法治理念，以信息化引領(lǐng)，合理劃分事權(quán)權(quán)責(zé)一致；從改革完善出生死亡等基本登記制度，嚴(yán)格規(guī)范登記項(xiàng)目變更及強(qiáng)化對違法行為的處罰等方面，提出具體立法建議。
關(guān)鍵詞：戶籍管理 改革 本質(zhì) 立法建議
戶籍管理制度一項(xiàng)歷史最悠久，涉及范圍最廣，與廣大人民群眾利益最密切的行政行為。改革開放以來，特別是隨著改革開放的全面深入，我國原來建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系基礎(chǔ)之上的戶籍管理各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會發(fā)展本身需要，這種不適應(yīng)反過來又會影響其他改革工作的深入發(fā)展，要求改革的呼聲一直很高。但是，由于戶籍管理制度在社會管理基礎(chǔ)地位的，其所涉及公民基本權(quán)利及國家政治經(jīng)濟(jì)和社會生活的廣泛性，相關(guān)政策牽一發(fā)動全身的高度敏感性和重要影響性，導(dǎo)致戶籍管理制度改革一直處于進(jìn)展相對緩慢的境地，改革的深度廣度落后于其他很多領(lǐng)域的改革。
以習(xí)近平同志為核心黨中央高度重視戶籍管理制度的改革工作，并大力推進(jìn)相關(guān)改革取得明顯成效。2014年6月6日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議，審議《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，確立了我國戶籍制度改革的基本原則和方向；2017年新年賀詞中，習(xí)近平總書記對近年來戶籍管理制度改革成效給予充分肯定。2016年10月，國務(wù)院辦出臺了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發(fā)〔2016〕72號），對戶籍制度改革進(jìn)行再推動在部署，我國戶籍制度改革進(jìn)入了前所未有的歷史機(jī)遇期。
2014年10月，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。”因此，貫徹落實(shí)十九大精神，加快戶籍管理的立法進(jìn)程，成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。必須堅(jiān)持用習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指引戶籍立法工作，用法治思維和方式對戶籍管理制度進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)，讓戶籍管理回歸其本質(zhì)。筆者就此作些思考并提出相關(guān)建議。
一、我國現(xiàn)行戶籍管理制度的形成及戶籍制度的本質(zhì)
（ 一）研究戶籍管理制度改革，首先就必須搞清楚我國現(xiàn)行戶籍制度的形成發(fā)展過程，準(zhǔn)確把握現(xiàn)行戶籍管理制度的本質(zhì)與核心，找出改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，有的放矢地予以解決。從古代開始到新中國成立之初，戶籍管理制度的內(nèi)涵都沒有超出“戶籍”字詞的本意，即戶為門、籍為登記簿冊，戶籍就是國家對管轄人口進(jìn)行的登記管理的制度。戶籍登記制度的核心是登記管理人口，根據(jù)人頭征收稅負(fù)、徭役、兵役等進(jìn)行社會管理，保證國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)。到了西漢制定《九章律》，其中的"戶律"規(guī)定了詳細(xì)的戶籍管理辦法，實(shí)行編戶齊民，歷史上首次將戶籍管理上升到法律規(guī)范，①直至新中國成立戶籍管理制度的本質(zhì)都無根本性變化，直至1954年的《憲法》中依然規(guī)定了公民的遷徙自由②。五十年代初，隨著城市出現(xiàn)的嚴(yán)重的糧食、煤炭等資源短缺，為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的需要，國家逐步實(shí)行了更為嚴(yán)格的辦法來管理人口及其遷移，減少城市人口數(shù)量。從1953年我國政府全面實(shí)行糧食的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”開始，逐步建立了城鄉(xiāng)有別“二元制”戶口管理模式，到1958年全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，最終確立了公民遷移戶口必須經(jīng)過批準(zhǔn)的嚴(yán)格戶籍管理制度，戶口演變?yōu)閰^(qū)分人的身份享受居住、就業(yè)、教育和保障等各種權(quán)力的前置依據(jù)。城鄉(xiāng)分割、嚴(yán)格限制遷徙的“二元”戶籍管理制度成為戶口管理的核心和重點(diǎn)，而且成為嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理社會和經(jīng)濟(jì)的重要手段。
（二）隨著我國改革開放和中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展，從上個(gè)世紀(jì)八九十年代開始，作為生產(chǎn)力重要要素之一的人力資源流動逐漸最多，形成數(shù)以萬計(jì)的“流動人口”不流動、“暫住人口”長期住、在自己所合法擁有的房屋內(nèi)“暫住”等不合理現(xiàn)象。原有的戶籍管理制度弊端逐步暴露，有些已經(jīng)成為阻礙社會發(fā)展和進(jìn)步重要要素，形成我國獨(dú)特的“民工潮”、“春運(yùn)”、 “同命不同價(jià)”等現(xiàn)象，導(dǎo)致許多家庭夫妻、父母子女不得不分離，帶來大量家庭和社會問題。戶籍制度的不合理限制，不僅阻礙人才要素的市場配置功能的實(shí)現(xiàn)，浪費(fèi)大量社會資源，而且在就業(yè)、醫(yī)療和社會保障等社會公平發(fā)展等諸方面都產(chǎn)生很大影響。這種發(fā)展的不平衡也與“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有” ③和“ 保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”④的目標(biāo)不相適應(yīng)。
另一方面，由于現(xiàn)行的戶籍管理制度更多的是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的產(chǎn)物，很多制度設(shè)定都帶有計(jì)劃和行政管理色彩，更多地關(guān)注于有利于政府更好地實(shí)施社會管理與控制功能，戶籍被附加了更多的其他附加權(quán)益，其本身所應(yīng)當(dāng)具備的功能反而弱化。同時(shí)，由于現(xiàn)行的戶籍制度過多承載了教育、醫(yī)療、就業(yè)保障等功能，因而導(dǎo)致某些個(gè)人為了追求利益人為虛假重復(fù)申報(bào)、隱瞞不報(bào)、虛假變更等，甚至出現(xiàn)政府部門為了某些考核指標(biāo)隨意變更人口信息，導(dǎo)致戶口登記混亂，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。比如，在很長一段時(shí)間，許多地方大量存在著受計(jì)劃生育政策不能入戶、以虛假信息入戶等問題。
由此我們可以說，戶籍立法的目標(biāo)就是應(yīng)當(dāng)讓戶籍管理回歸其本質(zhì)，即國家通過法律賦予行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的權(quán)力和手段，對公民身份基本信息及出生、死亡、遷移等變動信息進(jìn)行登記和管控，為公民參與社會活動提供身份證明，為政府開展社會管理提供幫助，為社會規(guī)劃發(fā)展等提供相關(guān)人口統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
二、通過立法重構(gòu)讓管理制度回歸其本質(zhì)可能性分析
一直以來，人們研究討論我國的戶籍制度改革目標(biāo)，主要關(guān)注于“從二元到一元的理性選擇”⑤。總是擔(dān)心放開戶籍遷移制度，大量人口涌入城市會給城市就業(yè)保障、教育、醫(yī)療、住房、交通等方面帶來難以承受的壓力，特別是對于北京、上海、深圳等大城市和發(fā)達(dá)城市，甚至?xí)l(fā)社會不穩(wěn)定，改革的推進(jìn)主要是各地方政府通過出臺規(guī)范性文件作出規(guī)范組織實(shí)施，實(shí)質(zhì)上《戶口登記條例》基本上出于被閑置甚至廢棄狀態(tài)，與推進(jìn)全面依法治國的要求不相適應(yīng)。
（一）戶籍管理回歸本質(zhì)是社會發(fā)展的必然要求。一直以來來，由于對戶籍管理制度本質(zhì)誤讀，過分放大了改革的可能存在負(fù)面影響。實(shí)質(zhì)上，經(jīng)過四十年的改革開放，不僅我國的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)等發(fā)生了質(zhì)的變化，而且人們的思想觀念也發(fā)生翻天覆地的變化，社會對于改革的理解和接受能力極大提高。對建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的戶籍管理制度進(jìn)行改革不僅必要，而且改革條件基本成熟。同時(shí)，各地30年來改革實(shí)踐為全國改革積累了經(jīng)驗(yàn)，社會本身對于戶籍制度改革改革的需求與強(qiáng)大的改革呼聲為改革創(chuàng)造了良好的氛圍。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，就必須進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，改革現(xiàn)行戶籍管理制度是必然要求。
（二）全面戶籍管理制度改革，讓戶籍制度回歸于其本質(zhì)的條件已經(jīng)初步具備。隨著改革的深入和發(fā)展，對于多數(shù)地區(qū)而言，原本依附于戶籍的許多政策已經(jīng)或者逐步削弱和喪失為戶籍改革提供了有利條件。首先，過去與人們的利益關(guān)系最密切也是最重要就業(yè)制度與戶籍基本脫鉤。現(xiàn)實(shí)社會中，不論是城市工廠招聘工人還是各級國家機(jī)關(guān)招錄公職人員，特定地區(qū)的戶口已經(jīng)都不再是必要條件。其次，隨著改革的進(jìn)一步深入發(fā)展，城鄉(xiāng)頭籌發(fā)展全民共享改革發(fā)展成果政策進(jìn)一步完善和落實(shí)，城市與農(nóng)村的差距逐步縮小，特別是中央對于農(nóng)村投入的進(jìn)一步加大，覆蓋全部人口的農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步建立完善，“城市戶口”不再是人們的追求。目前，在許多地方出現(xiàn)了許多要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。
（三）戶籍制度回歸本質(zhì)并不必然導(dǎo)致城市病。對于戶籍制度改革會城市人口的無限膨脹，給城市帶來壓力的擔(dān)心是完全沒有必要的，原因有兩個(gè)：一是戶籍制度放開或者不放開并不是導(dǎo)致人口聚集到這些城市的主要原因。吸引人口流入的主要因素是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，及有效的就業(yè)和良好的居住生活條件，這都與戶籍沒有本質(zhì)聯(lián)系。這些長年居住在城市的“暫住人口”，是因?yàn)樯詈凸ぷ髟颍瑳]有戶口并沒有讓他們離開城市，只是增加了許多不必要的麻煩，也讓政府為加強(qiáng)對他們的“管理”徒增了許多負(fù)擔(dān)。二是社會公平的角度審視，即便戶口放開會使大城市增加一些人口，給當(dāng)?shù)亟煌ā⒔逃妥》康葞硪恍〾毫Γ遣徽撌钦l，生活在哪里就應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，承受這些壓力是希望居住在大城市的人們，在享受大城市優(yōu)越性的同時(shí)應(yīng)當(dāng)付出的對價(jià)，這種付出是公平合理的，不能因?yàn)檎疹欉@些城市既有戶籍人員而犧牲其他群體利益。
從現(xiàn)實(shí)狀況看，不論戶籍制度是否放開，戶口遷移是否自由，城市特別些是大城市的人口集聚效應(yīng)是巨大，北上廣等大城市的人口規(guī)模總是不斷增長的，戶籍制度絲毫沒有影響人很多人的“遷徙自由”。唯一的不同點(diǎn)在于，由于受到戶籍制度的限制，導(dǎo)致城市的人口中存在著大量的所謂的“流動人口和暫住人口”。據(jù)統(tǒng)計(jì)， 2015年，北上廣三市的戶籍人口只占常住人口數(shù)的60%左右，而深圳市戶籍人口只占31.8%⑥他們常年工作居住生活在城市，卻因?yàn)閼艏蛩乇慌懦谙嚓P(guān)社會保障之外。這就是改革發(fā)展所必須面對必須解決的發(fā)展不充分不平衡問題，也是缺乏共建共享社會公平的因素之一。
三、重構(gòu)戶籍制度立法的指導(dǎo)原則
戶籍立法不僅影響規(guī)制這今后的戶籍管理制度改革，作為一項(xiàng)涉及每個(gè)公民基本的重要立法事項(xiàng)，必須按照立法法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)公開向?qū)＜覍W(xué)者和社會公眾征求意見，經(jīng)過充分的討論修改。筆者認(rèn)為戶籍立法首先戶籍制度回歸本質(zhì)，實(shí)現(xiàn) “遷徙自由”這一公民基本權(quán)利為目標(biāo)，堅(jiān)持以下原則：
（一）堅(jiān)持以人民為中心的理念。一切為了人民，依靠人民，以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在新的歷史時(shí)期，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這個(gè)不充分不平衡在戶籍制度上體現(xiàn)的尤為明顯。這就要求戶籍立法工作必須重視和關(guān)注社會絕大多數(shù)群體，讓制度規(guī)范能夠惠及到每個(gè)人的利益。無論是所在大城市、中小城市還是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的人民，都能夠享受到改革開放成果享受到戶籍制度改革成果。這就要求立法工作必須考利社會基本公共服務(wù)的均等化問題，還要考慮到絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化以后土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等切身利益問題。
另一方面，從戶籍管理制度最初產(chǎn)生的本來目的看，主要是國家行使統(tǒng)治權(quán)的需要對管轄人口的登記管理，應(yīng)當(dāng)屬于一種強(qiáng)制性義務(wù)。但是隨著現(xiàn)代社會的建立，這種登記的強(qiáng)制性逐步減弱甚至喪失，戶籍登記應(yīng)該是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)通過對公民的戶籍登記確認(rèn)證明公民國籍、個(gè)人身份、親屬關(guān)系等社會生活必須的信息。這就要求戶籍立法必須轉(zhuǎn)變立法理念，讓戶籍登記從公民的義務(wù)本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位，實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。不能夠仍然讓戶籍成為公權(quán)力管理社會的工具，成為限制束縛公民的手段，而應(yīng)該成為國家公權(quán)力為公民提高服務(wù)和保障。
（二）堅(jiān)持的法治理念。依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，戶籍改革和立法工作的法治化就是一種必然要求，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化體現(xiàn)。無論是開展戶籍制度改革，還是戶籍立法工作，都必須堅(jiān)持法治思維，用法治方式實(shí)施。但是時(shí)至今日，我國的戶籍管理制度這個(gè)涉及公民基本權(quán)利義務(wù)的重要事項(xiàng)，除了1958年全國人大常委會制定的《戶口登記條例》外，幾乎全部是依據(jù)各級的政策文件，甚至市縣政府公安機(jī)關(guān)出臺的文件來規(guī)范。特別是對于限制自由遷移和阻礙出生登記等權(quán)利性的行為沒有任何保障和處罰措施。同時(shí)，對于公民在申報(bào)登記、變更正等方面都必須承擔(dān)誠實(shí)守信及違反規(guī)定不利后果的義務(wù)。
由于法律的缺位，戶籍管理事權(quán)不清，職責(zé)不明，導(dǎo)致各地政出多門，前后不一，不能有效維護(hù)公民合法權(quán)益。比如，由于受到計(jì)劃生育政策的影響，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)很多地方政府對公民如實(shí)申報(bào)出生登記設(shè)置前置條件，有的縣區(qū)黨委政府甚至發(fā)文明確規(guī)定，出生人口申報(bào)戶口登記必須經(jīng)過計(jì)劃生育部門審核批準(zhǔn)，否則就追究相關(guān)派出所所長、民警的行政責(zé)任。這些行為不僅嚴(yán)重侵犯公民基本權(quán)利嚴(yán)重干擾戶口管理工作讓戶籍管理遠(yuǎn)離了其本質(zhì)要求，而且導(dǎo)致人口數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真。
（三）堅(jiān)持信息化引領(lǐng)的原則。信息化是現(xiàn)代信息技術(shù)與社會各領(lǐng)域及其各個(gè)層面相互作用的動態(tài)過程及結(jié)果，戶籍立法必須適應(yīng)社會發(fā)展要求，堅(jiān)持科技信息化引領(lǐng)。戶籍管理制度的任何改革和立法都必須立足于當(dāng)前信息時(shí)代大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，在國家統(tǒng)一規(guī)劃和組織下，把戶籍管理信息作為一種最基礎(chǔ)最廣泛的信息資源，全面及時(shí)獲取、深入開發(fā)、廣泛利用。通過立法行為賦予戶籍登記機(jī)關(guān)相應(yīng)權(quán)限，能夠及時(shí)獲取人力資源、稅務(wù)、工商、醫(yī)療衛(wèi)生、水電煤氣、電信、住房交通等公共行業(yè)和部門采集的公民身份信息，建立起全國統(tǒng)一的人口基本身份信息數(shù)據(jù)庫和省市分級設(shè)立的基礎(chǔ)人口信息數(shù)據(jù)庫；基本信息數(shù)據(jù)庫可以分層分級供社會各單位、部門和相關(guān)公民依法核查比對，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫可以依法為各項(xiàng)社會管理提供較為詳實(shí)的人數(shù)數(shù)據(jù)信息，為社會信息化和誠信體系建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，強(qiáng)化對公民信息安全的保護(hù)，依法嚴(yán)厲打擊非法獲取、買賣和利用公民個(gè)人信息的行為，確保信息安全。
（四）采取分類分步實(shí)施的原則。改革的核心不在于否取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的二元化稱謂，是公民對于社會公共資源均公平享有，這些都既非公安機(jī)關(guān)可為也非短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)階段，人們討論戶籍制度改革時(shí)，全部都集中在對戶籍遷移制度的改革，而實(shí)際上戶籍管理制度除了遷移制度外，出生登記、死亡注銷登記、親屬關(guān)系登記等設(shè)計(jì)公民基本上身份情況的登記有著十分重要意義。特別是當(dāng)前社會環(huán)境下，戶籍管理制度的主要功能已經(jīng)由古代的征賦納稅到改革開放前的為經(jīng)濟(jì)和社會管理需要服務(wù)為主，逐步過渡到為公民服務(wù)為主上來 。具體地說，就是戶籍管理的最主要目的和功能首先是證明公民身份，為其開展社會活動提供基礎(chǔ)服務(wù)保障。因此，立法應(yīng)當(dāng)從完善各項(xiàng)戶口登記入手，逐步建立完善的與社會發(fā)展相適應(yīng)新型戶口登記遷移制度是順應(yīng)社會發(fā)展要求的必然舉措。
（五）分級負(fù)責(zé)權(quán)責(zé)一致的原則。合理劃分戶籍管理中央與地方事權(quán)，保證改革積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。對于戶籍管理制度的權(quán)力，是一項(xiàng)中央事權(quán)還是地方事權(quán)目前尚需研究。理論上說，作為直接影響公民國籍身份的基本制度應(yīng)當(dāng)是國家事權(quán)。從幾十年的實(shí)踐看，理論上是中央事權(quán)，由公安部制定相關(guān)政策規(guī)定，但是實(shí)際上，戶籍管理更多是作為一種地方事權(quán)。 例如，上世紀(jì)九十年代各地興起的賣戶口（收費(fèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非）之風(fēng)，公安部雖然發(fā)文禁止，可實(shí)際上沒有起到任何作用；再到如今，各地推行的取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口實(shí)行統(tǒng)一居民戶口政策，以及北京、上海等地的戶口遷移政策，一致都由當(dāng)?shù)卣疀Q策實(shí)施，公安部的相關(guān)規(guī)定幾乎沒有生效。
當(dāng)然，戶籍管理制度改革不可能實(shí)行全國一刀切方式，可將戶籍管理權(quán)限分解。對于出生登記、死亡注銷等涉及公民身份基本內(nèi)容作為國家事權(quán)，即任何地方和部門不得設(shè)置限制公民出生登記的條件，首先確保人口數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確，并保證公民享有基本的公民權(quán)益。任何地方都不得以戶籍、居住地域等限制公民的就業(yè)、居住，不得要求承擔(dān)高于當(dāng)?shù)貞艏丝诘牧x務(wù)。對于戶籍遷移中央可以設(shè)定的基本條件，比如在居住地?fù)碛泻戏ㄒ?guī)定住所、相對穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源并居住一定年限必須準(zhǔn)予遷入，并享受與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯哟觥Ｔ诖_立全國最低標(biāo)準(zhǔn)的前提下，對于遷移準(zhǔn)入等現(xiàn)階段可以作為省（市、自治區(qū)）級權(quán)限，允許各省（市自治區(qū)）根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，由地方立法部門通過地方法規(guī)確立準(zhǔn)入條件。這樣既可以保證公民基本權(quán)力又可以給予地方相應(yīng)權(quán)限，不僅有利于改革推進(jìn)，同時(shí)有助于保持社會穩(wěn)定。
四、關(guān)于戶籍立法工作幾個(gè)具體建議
（一）實(shí)行嚴(yán)格有效的現(xiàn)住地申報(bào)登記戶口制度。進(jìn)一步明確現(xiàn)住地登記常住戶口，不僅是公民的基本權(quán)力，是實(shí)現(xiàn)公民其他權(quán)力的基礎(chǔ)和保障，同時(shí)也是政府實(shí)現(xiàn)社會管理工作的前提條件。同時(shí)，嚴(yán)格的現(xiàn)住地申報(bào)也應(yīng)當(dāng)確立為公民的一項(xiàng)基本義務(wù)，是為實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的基礎(chǔ)。特別是在當(dāng)今世界各國都面臨著恐怖主義、極端主義暴力威脅，完整、準(zhǔn)確、及時(shí)的人口居住信息，是有效預(yù)防打擊恐怖主義和其他嚴(yán)重破壞社會秩序犯罪，保障人民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)安全的必要手段。公民的積極主動申報(bào)不僅可以行政機(jī)關(guān)社會管理打擊犯罪工作更加快捷有效，而且可以提高管理效能，節(jié)約大量的社會管理成本。
另一方面，在現(xiàn)行的法律體系中，公民的住所地具有特別重要的法律意義，公民的戶籍地在很多法律規(guī)范中被視為“住所”，而“經(jīng)常地會”被視為“住所”，對公民行使權(quán)利承擔(dān)義務(wù)產(chǎn)生影響，必須用法律加以規(guī)范和明確。
因此，立法者中當(dāng)明確公民現(xiàn)住地申報(bào)戶口登記的法定權(quán)利和義務(wù)和相關(guān)程序。當(dāng)公民離開原住地到達(dá)新的居住地一定時(shí)間內(nèi)，也必須向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)居住登記，戶籍登記機(jī)關(guān)必須受理并如實(shí)登記，不得拒絕。對于逾期不辦理的，由戶籍登記管理機(jī)關(guān)敦促登記并予以處罰。同時(shí)，凡未在現(xiàn)住地申報(bào)居住登記的，不得享受現(xiàn)住地各類社會服務(wù)與保障；對虛假申報(bào)登記和違法辦理登記的行為，都依法予以處罰并納入個(gè)人誠信檔案等。
（二）進(jìn)一步健全完善出生、死亡注銷登記制度，把控源頭關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保人口信息及數(shù)據(jù)真實(shí)性。出生登記是戶籍管理的第一道關(guān)口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。立法應(yīng)當(dāng)明確，自然人出生后，其父母就必須在一定時(shí)限內(nèi)依據(jù)《出生醫(yī)學(xué)證明》為其申報(bào)出生登記，不受其他任何因素的影響。這樣把出生登記作為公民基本權(quán)利加以維護(hù)，同時(shí)也屬于其父母必須如實(shí)履行的法律義務(wù)；如果不按規(guī)定辦理登記或者進(jìn)行虛假申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。但是，對于出生登記，《戶口登記條例》規(guī)定了“由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)出生登記。”，這種隨意不具操作性的規(guī)定，似乎表明過去幾十年中出生登記管理相當(dāng)寬松，但是事實(shí)狀況恰恰相反。由于特殊國情的影響，在很長一段時(shí)間內(nèi)，廣大農(nóng)村地區(qū)的戶口出生申報(bào)、死亡注銷登記基本上由農(nóng)村基層組織的工作人員負(fù)責(zé)的，出生登記中重錯(cuò)漏現(xiàn)象十分普遍。上世紀(jì)八十年代以后，計(jì)劃生育成為基本國策，上級政府在考核下級政府計(jì)劃生育工作時(shí)，總是以公安機(jī)關(guān)登記出生人口數(shù)據(jù)為依據(jù)。為了考核獲得好成績，就必須對相關(guān)人口信息數(shù)據(jù)進(jìn)行人為干預(yù)，農(nóng)村人口的出生申報(bào)、人員出生時(shí)間基本上處于計(jì)劃生育部門和基層組織的調(diào)控之下。
雖然從1995年開始，公安部出臺了“憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理出生登記的”的規(guī)定，三令五申辦理戶口出生登記不得附加其他條件，可是情況正好相反，很少有地方規(guī)定辦理出生登記時(shí)不附加計(jì)劃生育證明條件的。例如，北京市公安局就曾明確規(guī)定，辦理嬰兒出生登記憑“《出生醫(yī)學(xué)證明》、計(jì)劃生育部門出具的《生育服務(wù)證》、繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)證明”等。嚴(yán)格的出生登記限制，造成大量出生小孩無法辦理戶口登記，嚴(yán)重干擾戶口出生登記的準(zhǔn)確性。
為解決和糾正這一問題，在公安部的強(qiáng)力推動下，全國公安機(jī)關(guān)開展了大規(guī)模運(yùn)動式無戶口人員專項(xiàng)清理工作。因此，戶籍立法必須從規(guī)范出生登記入手，把好《出生醫(yī)學(xué)證明》的核發(fā)關(guān)口，從證件印制、申領(lǐng)程序、簽發(fā)人員的責(zé)任及檔案保存等納入法律規(guī)范之內(nèi)，從源頭上把好關(guān)，杜絕虛假證件、虛假信息的出現(xiàn)。同樣，由于戶籍存在了某些其他功能，特別是人員退休金、低保費(fèi)發(fā)放都是依據(jù)戶戶口簿、居民身份證等戶籍登記信息，受利益的驅(qū)使加之缺乏有效的監(jiān)督處罰，導(dǎo)致在一些地方死亡人員家屬不主動注銷戶口，甚至故意隱瞞死亡信息冒領(lǐng)退休金等。特別是2017年10月1日期實(shí)施的《民法總則》對公民出生日期的認(rèn)定原則，“出生證明記載的時(shí)間為準(zhǔn)；沒有出生證明，以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的時(shí)間為準(zhǔn)。”，這樣徹底改變了原來《民法通則》認(rèn)定原則，如果不嚴(yán)格把好出生登記關(guān)口，對公民權(quán)利和社會管理必然帶來深遠(yuǎn)影響。
（三）改革完善戶口登記項(xiàng)目，嚴(yán)格規(guī)范各項(xiàng)戶籍登記信息變更更正。改革完善完善戶口登記項(xiàng)目，特別是增加父母身份情況、出生地、指紋乃至DNA等生物信息，通過立法行為從源頭上徹底解決戶籍管理中的問題不足，防患于未然，也避免出現(xiàn)《居民身份證法》立法中出現(xiàn)的關(guān)于指紋信息采集相關(guān)規(guī)范的反復(fù)和拖延，適應(yīng)社會發(fā)展需求。
首先，現(xiàn)行戶籍登記項(xiàng)目不完善不科學(xué)。在現(xiàn)實(shí)社會生活中，人員的行為和交往是廣泛的，形成了各種復(fù)雜的社會關(guān)系。每個(gè)公民在這種關(guān)系中的定位，又會對其權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響。比如，人與人之間的親屬關(guān)系是十分重要的，它影響著人們的繼承、監(jiān)護(hù)等諸多法律關(guān)系的產(chǎn)生和變更。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代人的一切幾乎都依附于一定的經(jīng)濟(jì)組織，這個(gè)組織不僅負(fù)責(zé)其衣食住行等需求，還負(fù)責(zé)證明其身份、親屬關(guān)系等等應(yīng)當(dāng)由政府部門承擔(dān)的義務(wù)。但是，隨著社會發(fā)展“單位人”逐步變?yōu)椤吧鐣恕保^去由單位記載、證明的親屬關(guān)系，許多單位不再擁有，而現(xiàn)有戶籍登記項(xiàng)目中不能夠很好體現(xiàn)此項(xiàng)內(nèi)容。如以“戶”為單位的登記，很多父母子女、祖父母于孫子女、兄弟姐妹之間的親屬關(guān)系無法確認(rèn)，特別是當(dāng)公民成年分離出該“戶”以后，其親屬關(guān)系就完全體現(xiàn)不出來。而親屬關(guān)系是人在社會生活中必然存在現(xiàn)象需要證明，這就導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)常出現(xiàn)被李克強(qiáng)總理批示要求解決證明“我媽是我媽”之類的難題。再如，由于戶籍管理對于人口死亡注銷的相關(guān)規(guī)定粗放與失范，導(dǎo)致社會對身份證件的真實(shí)有效性的信任危機(jī)。當(dāng)公民手持身份證件去辦理有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，甚至被有關(guān)本要求出具“自己證明還活著”的所謂“制度性羞辱”的證明⑦。
雖然從上世紀(jì)八十年代我國開始實(shí)行了居民身份證制度，可是由于出生登記、遷移登記等戶籍登記制度的不完善，居民身份證不僅存在這許多重錯(cuò)號問題，而且也沒有相關(guān)登記內(nèi)容，影響公民權(quán)益行使。所以，應(yīng)當(dāng)在公民出生時(shí)將其父母姓名、公民身份號碼信息記載在戶口簿和居民身份證內(nèi)，突出戶籍管理本質(zhì)屬性，更好地服務(wù)公民服務(wù)社會管理。
其次，戶籍管理各項(xiàng)登記變更缺乏明確的規(guī)范要求，特別是對于姓名、出生日期、公民身份號碼、民族等等直接關(guān)系公民身份基本情況的規(guī)范，基層公安機(jī)關(guān)在工作中難以把握。一方面，導(dǎo)致人民群眾對公安機(jī)關(guān)意見很大，另一方面基層少數(shù)民警違法亂紀(jì)，擅自變更造成嚴(yán)重不良影響。比如，根據(jù)我國《民法通則》規(guī)定，“公民享有姓名權(quán)，有權(quán)決定、使用和依照規(guī)定改變自己的姓名，禁止他人干涉、盜用、假冒。”，最新頒布實(shí)施的《民法總則》對此規(guī)定更為簡單概括“自然人享有生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)、姓名權(quán)、”。那么公民如何行使和實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力，在公民行使權(quán)力的同時(shí)如何規(guī)避和減少權(quán)力的濫用對社會管理和公共秩序的影響？如果公民可以隨意選擇任意變更姓名，必然會導(dǎo)致社會管理秩序混亂，影響其他公民合法權(quán)益和公共利益。多年來，公安部雖然有“正當(dāng)理由”的規(guī)范，但對于哪些屬于“正當(dāng)理由”，各地都缺乏明確詳細(xì)規(guī)定，基層公安機(jī)關(guān)難以把握，也很難說服公民。再如，對于更正出生日期應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的材料，對于弄虛作假故意導(dǎo)致登記差錯(cuò)的是否允許更正等缺乏規(guī)定。多年來，被媒體熱潮形成熱點(diǎn)的山東“北雁依云”姓名權(quán)案、江西趙C案件、石家莊女官員疑造假身份爭遺產(chǎn)事件、溫州皮革大王訴稱冒領(lǐng)身份證弟奪兄5000萬股股權(quán)案、中國體操選手董方宵年齡造假被國際體聯(lián)取消成績，以及許多被冒名頂替升學(xué)案（事）件都充分暴漏了戶籍管理的問題。
特別是在新的歷史形勢下，我國正在建立并實(shí)施社會誠信體系建設(shè)，這就離不開度公民個(gè)人信息的管理。比如，司法機(jī)關(guān)的從業(yè)禁止和失信人管理，公安機(jī)關(guān)的駕駛證終身禁駕、金融系統(tǒng)征信體系建設(shè)等等，都會受到名姓名、出生日記變更的影響。因此，戶籍立法應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)范，嚴(yán)格限定變更的范圍和程序，不僅有利于社會秩序管理，也節(jié)約大量的社會公共資源。
（四）建立全國人口信息大數(shù)據(jù)庫，擴(kuò)大居民身份證登記內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)戶籍?dāng)?shù)字化“一證化” 管理。一是建立全國人口數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，將全國人口出生、死亡、遷移、變更更正等信息全部納入數(shù)據(jù)庫，并分層設(shè)置權(quán)限，向社會相關(guān)部門開放核查，實(shí)現(xiàn)信息共享，減少或杜絕各類證明問題。二是逐步取消居住證、暫住證和戶口簿，將相關(guān)內(nèi)容整合全部載入居民身份證機(jī)讀信息內(nèi)容，同時(shí)增加指紋等人的不可復(fù)制生物信息，確保證件的真實(shí)合法和有效，最終實(shí)現(xiàn)戶口身份“一證化”管理。
關(guān)于暫住證的存廢已經(jīng)爭論了多年，⑧，到目前被居住證制度所替代。雖然，形式上有了改變，有原來政府強(qiáng)制性申領(lǐng)暫住證，到目前在某些大城市申領(lǐng)居住證也必須符合許多條件，居住證也具有了一定的“含金量”。這種“含金量”的背后還是居住證說承載的購房、子女就學(xué)等基本民生權(quán)力功能，居住證又異化為另類“戶口”。公民證明身份不僅需要戶口簿、身份證、還需要居住證等，申領(lǐng)、使用不僅帶來麻煩，而且嚴(yán)重浪費(fèi)社會資源，增加社會管理成本。比如全國各地都要建設(shè)居住證管理系統(tǒng)，其系統(tǒng)軟硬件、卡證本身及人力資源等投入應(yīng)該是個(gè)天文數(shù)字。而實(shí)際上，只要改進(jìn)居民身份證登記內(nèi)容，將相關(guān)信息載入其中，實(shí)行戶籍“一證化”管理不僅必要而且完全可能。
（五）規(guī)范在國（邊）外生活居住的中國公民戶籍管理問題。《中華人民共和國國籍法》第三條明確規(guī)定，中華人民共和國不承認(rèn)中國公民具有雙重國籍。但是，由于國籍的獲得與放棄沒有具體載體，在很大程度上就是已依賴于戶籍的存在而體現(xiàn)。隨著改革開放的不斷深入，中國與世界的交往頻繁，人員往來日益增多，中國公民在國外工作生活的大量增加，外國（港澳臺）居民在我國生活居住成為一種常見現(xiàn)象。依據(jù)現(xiàn)行的戶籍管理規(guī)定，定居在國外就應(yīng)當(dāng)注銷國內(nèi)戶籍，但是這部分人有經(jīng)常往返中國與所定居國之間，在國內(nèi)外均有很多事項(xiàng)和權(quán)益與其國籍戶籍相關(guān)。對于這個(gè)特殊群體如果依照外國人管理不僅不符合國際慣例，也與中國發(fā)展中的大國地位不相稱；如果繼續(xù)視為和其他國內(nèi)居民一樣，不僅不符合我國不承認(rèn)雙重國籍的基本原則，同時(shí)也會給社會管理帶來混亂和影響。如何正確界定戶籍與國籍、居民與公民的關(guān)系，就成為戶籍立法應(yīng)當(dāng)解決的問題。因此，筆者建議通過立法，將此類人群單獨(dú)設(shè)定一類戶籍性質(zhì)進(jìn)行管理，有條件地承認(rèn)雙重國籍并強(qiáng)化管理。
（六）完善法律法規(guī)，加大對違反戶籍管理行為處罰，確保戶籍管理的權(quán)威性。截止目前，戶籍管理所依據(jù)的仍然《戶口登記條例》、《居民身份證》及相關(guān)政策規(guī)定，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)社會發(fā)展要求。比如根據(jù)《戶口登記條例》規(guī)定，違反戶口管理行為依法給予治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任，但是由于2006年實(shí)施的《治安管理處罰法》刪除了原《治安管理處罰條例》中的相關(guān)處罰規(guī)定，《戶口登記條例》規(guī)定的處罰無法實(shí)施。工作實(shí)踐中，對于出生不申報(bào)出生登記、死亡不申報(bào)注銷以及核發(fā)內(nèi)容不真實(shí)的《出生醫(yī)學(xué)證明》，擅自更改出生日期等現(xiàn)象十分普遍。特別是社會上出現(xiàn)了大量的非法獲取公民身份信息、偽造、變造、買賣居民身份證等身份證件，以及冒用盜用他人身份證件違法犯罪行為。因此，2015年8月29日 全國人大常委會頒布的《中華人民共和國刑法修正案（九）》對相關(guān)行為規(guī)定了刑罰處罰措施。但是，在實(shí)際生活中，這些行為構(gòu)成犯罪的相對較少，而大量的不構(gòu)成犯罪的違法行為，比如不申報(bào)戶口登記、虛假申報(bào)等就無法處罰，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效能。
建議在戶籍立法中統(tǒng)籌規(guī)劃，將《戶口登記條例》、《居民身份證》、《國籍法》進(jìn)行整合修改，制定統(tǒng)一的《公民身份登記管理法》，將戶籍管理的要求統(tǒng)一納入該法當(dāng)中，增加對各種違反戶籍管理行為的處罰，并與《治安管理處罰法》、《刑法》相配套銜接，形成完整規(guī)范的法律體系。
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