[ 王金勇 ]——(2017-1-17) / 已閱22992次
“雙規、雙指”的重述或再造：對監察委“留置”措施的追問與設想
文/王金勇
2016年11月7日，新華社發布消息，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（下稱《試點方案》），部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下稱《試點決定》）。
《試點決定》中規定，為履行相關職權，監察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。一共明確列舉了12種監察措施，其中前11種措施在《行政監察法》、《刑事訴訟法》等相關法律中已有規定，均是大家比較熟悉、常見的表述，而惟有“留置”措施的說法比較新鮮。《試點決定》全文用語極其簡潔（某種程度上甚至可以看出有些粗糙），未對“留置”作明確的界定和解釋，《試點方案》也未向社會公布，其內容詳細與否（包括是否對“留置”有相關表述）暫時無從得知，所以關于留置措施的內涵人們議論頗多。微信公眾號《監察委前沿》所刊發的《監察委“留置權”相關問題探討》一文中就指出，“此次人大通過的規定（《試點決定》——筆者注）一方面授予了監察委相關權力，另一方面將暫時調整或者暫時停止適用一部分法律和法條。留置權即是為了解決《刑事訴訟法》修改之前，監察委員會如何履職的問題，是為了保障監察委員會履行職責而賦予監察委員會的一項新型強制措施。留置作為一種新型的強制措施，在監察委員會調查公職人員涉嫌腐敗問題時，實現控制調查對象人身自由，保障監察委得以順利展開調查。”還有的說，所謂的“留置”說白了指的就是常規意義上的“雙規、雙指”。
留置權是一種新型的強制措施嗎？還是僅僅是“雙規、雙指”換了個說法？筆者對此有自己的認識。
“留置”一詞在此前的監察體制中并沒有正式出現，在《行政監察法》、《刑事訴訟法》等法律規定中也未有此表述。在《中華人民共和國人民警察法》中做出明確界定的“留置”，屬于一種行政強制措施。該法規定對有違法犯罪嫌疑的人員，經公安機關批準，對其繼續盤問，對被盤問人的留置時間不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至48小時。公安部《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》中規定，在留置期間，公安機關應當保障被盤問人的合法權益，嚴禁對被盤問人刑訊逼供或者體罰、虐待。可以說，無論是從“留置”一詞的字面含義還是從相關法律的具體規定來看，“留置”都應當理解為屬于一種帶有強制力效果的限制、控制人身自由進而順利推進調查活動的強制性措施或手段，這種含義解讀同樣適用于《試點決定》中所規定的“留置”。而根據《立法法》第8條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。毫無疑問的是，對于“留置”措施的規定，只能由全國人民代表大會或全國人民代表大會常務委員會通過制定法律的形式予以完成，其他機關、其他形式都不可以。而《試點決定》盡管由全國人大常委會制定通過，也帶有一定的“抽象法”色彩，但無論如何難以稱其為“法律”。《立法法》明確規定，法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性，而《試點決定》僅從某種程度上賦予了監察委試點改革的政治正當性與形式合法性，不具備立法應有的特征與功能，也不符合制定法律應履行的程序規定。因此我們似乎應該說，將“留置”視為一種全新的強制措施，是不合適的。嚴格意義上說，全國人大常委會《試點決定》無此賦權效力。
其實，可以這樣說，盡管“留置”的表述顯得比較新穎、特別，但其內核可能也沒那么新。我們都知道，這次改革要成立的監察委員會，雖然形式上是要設立新的國家機構（監察委員會，由人大產生，獨立于傳統的一府兩院），形成新的國家制度（國家監察制度），創設新的國家權力（監察權），涉及到一攬子法律法規司法解釋的修改、完善，甚至涉及到修改憲法。但實際上最重要、最主要的工作無非是完成既有反腐機構、制度、資源的統合：主要是行政監察執法力量與檢察機關職務犯罪偵查力量的統合、行政監察權與職務犯罪偵查權的統合、《行政監察法》、《刑事訴訟法》等相關法律法規的統合，等等。而且，監察委改革是否能夠取得理想效果，反腐能否形成最大合力，也取決于上述統合、磨合能否科學、順利完成及其完成程度和深度。從某一點上來看，《試點決定》似乎可以看成是一個帶有過渡性質的、融合雜糅既存制度資源的決議性文件，相關機制與措辭的規定均帶有一定的過渡性、階段性、試點性特征，其既有利用存量制度資源的意圖，也會有一定程度的整合性、開拓性（這也才是改革的一般路徑），相信試點完成并全面推廣時有關制度規定與表述措辭會得到逐步調整，直至立法穩定。因此，理解“留置”措施，也需要并可以從現有規定、制度、措施出發，并做適度的前瞻。
我認為，“留置”措施建立的邏輯基點為“雙規”、“雙指”（現在很多人說，更規范的說法應該是“兩規”、“兩指”，我同意，但是為了方便閱讀，本文采用以往通俗的“雙規”、“雙指”的說法），但中央及《試點決定》似乎又意圖努力使其超越傳統意義上的“雙規”、“雙指”，并融合、兼并、滲透、借用檢察機關刑事強制措施（拘留、指定居所監視居住等）的理性、規范因素（其實，不獨理解“留置”措施時如此，準確把握和理解監察委試點期間的各類措施及辦案模式、權力結構等事務，均應視其充滿了行政監察與檢察機關職務犯罪偵查之間的相互融匯、兼并、滲透、借用等，這是筆者閱讀《試點決定》得到的整體感覺，但筆者同時認為，《試點決定》中的有關文字表述大而化之、模糊泛化、意猶未盡，個別之處不夠酣暢到位，該說、應說的話沒有說到位、說透徹，由此也影響了人們對《試點決定》的全面準確理解），使其更為法治化、規范化、制度化，契合依法治國、保障人權、反腐倡廉之綜合性要求。
普及一下什么是“雙規”、“雙指”？
復制粘貼如下：
“雙規”的最早淵源是1990年12月9日國務院頒發的《中華人民共和國行政監察條例》（1997年5月9日廢止），其中第21條第5項規定：監察機關有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”，俗稱“雙規”。1993年，中紀委、監察部合署辦公。1994年5月1日《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》（以下簡稱《紀檢條例》）頒布，其中第28條第3項規定，調查組有權“要求有關人員在規定的時間、地點就案件涉及的問題做出說明”，即“雙規”從行政監察程序擴大至黨的紀檢程序。1997年5月9日，第八屆全國人大常委會第25次會議通過《中華人民共和國行政監察法》，把原《監察條例》的“雙規”做了修改，其第19條第3項規定：監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”，俗稱“雙指”。由此可知，如今“雙規”的依據是黨的紀檢條例，“雙指”的依據是國家的行政監察法規，兩者看似有一定區別，但由于紀委、監察兩機關合署辦公，如果調查對象是黨員的話，那么“雙規”、“雙指”其實并無本質區別（幾乎可以等同視之—筆者注）；當然“雙指”還可以適用于非黨員的國家工作人員，而“雙規”則不行。
至此復制粘貼完畢（復制內容來源于鐘朝陽撰寫的《“雙規、雙指”期間自書材料的證據法分析》一文，發表于《證據科學》2016年第24卷[第2期]）。
現實中，紀委和監察部門合署辦公，黨的紀檢工作和行政監察合二為一，且黨規與政紀存在緊密相關性和高度重合化，造成“雙規”與“雙指”在實操層面上具有異體同構的特點。雙規、雙指雖在反腐敗事業中屢破大案要案，但因其適用較為泛化、隨意，其對當事人人身自由的限制和剝奪無異于甚至嚴厲于刑事強制措施，而長期遭詬病，必須予以改革完善。依法治國在推進，反腐敗事業在推進，全面深化改革在推進，到了需要把“雙規”與“雙指”關進法治、制度鑄造的籠中的時候了。
塑造并細化“留置”權的運行圖譜，必須考慮紀委和監察委合署辦公的特殊性，建立紀委辦案和監察委辦案的界限和區隔，同時也必須充分參照、借用檢察機關職務犯罪偵查刑事強制措施（主要是拘留、監視居住）中的程序規范、權利保障等正當因素，做足留置權運行的程序性規定，留置的每個節點都要有章可循，對執行主體、適用條件、適用對象、適用期限、能否折抵刑期等問題做出明確、科學、規范、理性的規定，并得到不折不扣的履行，并建立合法性評價機制和非法證據排除規則。
“留置”制度可以構建的內容很多，我僅對要點內容做一下大概的設想梳理：
1.應當明確留置權的行使主體僅為監察委。
留置屬于監察委員會開展監察活動所使用的人身強制性措施，只有各級監察委員會可以適用該措施，各級紀委不可借紀委辦案名義行使留置權。同時應當在《紀檢條例》等黨內法規文件中進一步明確規范“雙規”的適用條件、對象、權利救濟等問題，再也不能以“雙規”名義拘禁或者變相拘禁被調查對象，否則予以嚴厲懲戒。如可以規定，“雙規”僅可以對涉嫌違反黨紀的黨員進行組織談話、約談時使用，一旦發現觸犯政紀或者涉嫌職務犯罪時須及時移交監察委進行調查處理（此時才有可能進入留置程序）。這同樣也是為了科學、方便的計算留置折抵刑期（如被調查人觸犯刑法被判處有期徒刑，因留置屬于限制人身自由之強制措施，存在刑期折抵問題）。如果紀委濫用“雙規”限制人身自由或者借用“留置”名義剝奪當事人人身自由，將導致刑期折抵的混亂或嚴重損害被調查對象的合法權益。
2.須對監察權運行的時空、對象等程序性要素做出具體詳盡的規范。
針對留置期限，有的文章認為《紀檢條例》第39條規定：“案件調查的時限為三個月，必要時可延長一個月。案情重大或復雜的案件，在延長其內仍不能查結的，可報經立案機關批準后延長調查時間”，故而認為留置的期限存在著不確定性。筆者認為這種認識不妥。首先依照上文筆者所述，應當將紀委辦案與監察委辦案做明確的區分，只有監察委辦案才能適用留置，不可簡單套用紀委辦案的期限對留置時間加以限定。有的則認為，《行政監察法》第33條規定，監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起六個月內結案；因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當延長，但是最長不得超過一年，并應當報上一級監察機關備案。因此認為留置的期限參照該規定最長不得超過一年。這種觀點看著靠譜些，但也不妥。正如上文所說，依照《試點決定》的原則精神和筆者分析，可以說雖然“留置”在一定意義上脫胎于雙規、雙指，但雙規、雙指剝奪人身自由存在很大爭議性和不規范性，故監察委試點改革通過吸納、騰挪、借用檢察機關職務犯罪偵查中的刑事強制措施部分，對其完成了一定的合法性改造。故留置期限的設定應當參照檢察機關自偵案件中刑事拘留和監視居住強制措施的期限。所以留置期限可以在大于等于刑事拘留小于等于監視居住的區間內設定。當然，將來制定《國家監察法》時可以根據試點期間辦案實際情況，再行調整明確留置期限。
針對留置場所，實務中可以在監察委自設的辦案場所實施留置，也可以在當事人住所或者監察委指定的賓館、招待所等場所進行。
針對留置對象，則不限于涉嫌違法腐敗的公職人員，牽涉到公職人員違法腐敗行為且自身存在違法犯罪嫌疑的非公職人員同樣可以歸監察委調查處理，并采取留置強制措施。正如檢察機關對涉嫌行賄犯罪的非公職人員開展偵查和采取刑事強制措施一樣的道理。此外，自留置措施采取后，即應立即告知被調查對象已被實施留置強制措施及相關權利義務。
以上個人觀點，僅供交流。
作者單位：河北省滄縣人民檢察院 王金勇
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