[ 劉仁文 ]——(2001-1-5) / 已閱85575次
勞動教養(yǎng)制度及其改革
2001年1月5日 10:26 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員 劉仁文
隨著以加強(qiáng)人權(quán)保障為重要內(nèi)容的刑法、刑事訴訟法修訂工作的順利完成，以及我國政府簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，中外法學(xué)界關(guān)注已久的勞動教養(yǎng)制度再次成為一個引人注目的熱點(diǎn)。認(rèn)真考察勞動教養(yǎng)制度的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀，仔細(xì)分析其利弊，探討勞動教養(yǎng)制度存在的主要問題，尋求改革的正確途徑和有效措施，對于完善我國的治安法制建設(shè)，強(qiáng)化人權(quán)保障，改進(jìn)社會治安的綜合治理工作，具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。
一、勞動教養(yǎng)制度的歷史發(fā)展與現(xiàn)狀
勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)辦于1955年8月。1955年下半年，我國在取得全國范圍內(nèi)的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動的重大勝利的基礎(chǔ)上，又在機(jī)關(guān)內(nèi)部開展了大規(guī)模的肅清暗藏反革命分子的運(yùn)動。1955年8月25日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》，該指示明確指出：“對這次運(yùn)動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和罪狀較輕、坦白徹底或因立功而繼續(xù)留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不夠判刑、而政治上又不適用于繼續(xù)留用，放到社會上又增加失業(yè)的，則進(jìn)行勞動教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家發(fā)給一定的工資。”這是黨中央提出的第一個關(guān)于勞動教養(yǎng)的指示。1956年1月10日，黨中央又發(fā)布了《關(guān)于各省、市應(yīng)立即籌辦勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的指示》，對勞動教養(yǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、指導(dǎo)原則、審批權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)和管理等問題作了原則的規(guī)定。從此，勞動教養(yǎng)機(jī)構(gòu)陸續(xù)在全國各地建立，勞動教養(yǎng)制度在我國誕生。1957年8月1日，經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院于8月3日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，這是我國第一部勞動教養(yǎng)法規(guī)。但就在該法規(guī)通過不久，由于“左”的錯誤思潮的影響，勞動教養(yǎng)工作很快就突破了法規(guī)所規(guī)定的收容范圍和對象，其審批權(quán)限和程序也沒有得到很好地遵守。①到“文化大革命”，勞動教養(yǎng)工作遭到嚴(yán)重破壞，基本上處于停辦的狀態(tài)，即使恢復(fù)或復(fù)辦的勞動教養(yǎng)場所，在管理上也仍然沿用“左”的政策，把勞動教養(yǎng)人員錯誤地當(dāng)作專政對象來對待。1978年黨的十一屆三中全會后，勞動教養(yǎng)工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。1979年11月29日經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，國務(wù)院12月5日公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》，并重新公布了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》。1982年1月21日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，公安部發(fā)布了《勞動教養(yǎng)試行辦法》，對勞動教養(yǎng)的具體實(shí)施作了詳細(xì)規(guī)定。此后，全國人大常委會又根據(jù)社會治安領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題，在1986年通過的新的《中華人民共和國治安管理處罰條例》、1990年通過的《關(guān)于禁毒的決定》、1991年通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》等法律中對勞動教養(yǎng)的對象作了擴(kuò)大。此外，一些行政法規(guī)、司法解釋及有關(guān)規(guī)范性文件也對勞動教養(yǎng)工作作了補(bǔ)充，如1989年國務(wù)院發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于處理反動會道門工作有關(guān)問題的通知》等。現(xiàn)在，全國共有勞教場所310多個，干警職工10萬多人，收容勞教人員31萬多人。②
40多年來，勞動教養(yǎng)在以下幾個方面經(jīng)歷了一個發(fā)展變化過程：
（一）勞動教養(yǎng)的性質(zhì)與宗旨
在勞動教養(yǎng)制度建立之初，勞動教養(yǎng)既是對被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護(hù)公共秩序和有利于社會的建設(shè)。③至80年代初，勞動教養(yǎng)被確定為“是對被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”。其主旨也被進(jìn)一步明確為：“在嚴(yán)格管理下，通過深入細(xì)致的政治思想工作、文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，把他們改造成為遵紀(jì)守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產(chǎn)技能的建設(shè)社會主義的有用之材。”④與以前相比，主要發(fā)生了兩個變化：一是不再把勞動教養(yǎng)作為對被勞動教養(yǎng)人安置就業(yè)的一種辦法；二是將勞動教養(yǎng)明確規(guī)定為一種“行政措施”和一種處理人民內(nèi)部矛盾的方法。90年代初，司法部又具體規(guī)定對勞動教養(yǎng)人員要按照“教育、感化、挽救”的方針，實(shí)行強(qiáng)制性的教育改造。⑤此后，國務(wù)院又認(rèn)定：“勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)”。⑥這實(shí)際上既重申了勞動教養(yǎng)是一種教育改造措施，又首次確認(rèn)了勞動教養(yǎng)也是一種治安行政處罰措施。
（二）勞動教養(yǎng)的對象和范圍
最初確定應(yīng)當(dāng)加以收容實(shí)行勞動教養(yǎng)的人，是以下4種人：1、不務(wù)正業(yè)，有流氓行為或者有不追究刑事責(zé)任的盜竊、詐騙等行為，違反治安管理，屢教不改的；2、罪行輕微，不追究刑事責(zé)任的反革命分子、反社會主義的反動分子，受到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位的開除處分，無生活出路的；3、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位內(nèi)，有勞動力，但長期拒絕勞動或者破壞紀(jì)律、妨害公共秩序，受到開除處分，無生活出路的；4、不服從工作的分配和就業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)的安置，或者不接受從事勞動生產(chǎn)的勸導(dǎo)，不斷地?zé)o理取鬧、妨害公務(wù)、屢教不改的。⑦至80年代初期，收容勞教的對象被進(jìn)一步規(guī)定為以下六種人：1、罪行輕微，不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；2、結(jié)伙殺人、搶劫、強(qiáng)奸、放火等犯罪團(tuán)伙中，不夠刑事處分的；3、有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的；4、聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；5、有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀(jì)律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序，妨礙公務(wù)，不聽勸告和制止的；6、教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。⑧并規(guī)定對精神病人，呆傻人員，盲、聾、啞人，嚴(yán)重病患者，懷孕或哺乳未滿一年的婦女，以及喪失勞動能力者，不應(yīng)收容。⑨后來，又明確規(guī)定對賭博，制作、出售或傳播淫穢物品和經(jīng)強(qiáng)制戒除后又吸食、注射毒品的人員亦可實(shí)行勞動教養(yǎng)，對經(jīng)公安機(jī)關(guān)處理后又賣淫、嫖娼的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行勞動教養(yǎng)。⑩對于勞動教養(yǎng)對象的家居范圍，早期并沒有明確規(guī)定，1979年12月公布的《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，將勞動教養(yǎng)收容人員限定為“大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”。1982年《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，對家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可收容勞動教養(yǎng)。⑾1984年，公安部、司法部在《關(guān)于勞動教養(yǎng)和注銷勞動教養(yǎng)人員城市戶口問題的通知》中又規(guī)定：“鐵路沿線、交通要道的城鎮(zhèn)吃商品糧的人，需要勞動教養(yǎng)的，可由縣公安局整理材料，報經(jīng)地區(qū)（市）勞動教養(yǎng)管理委員會批準(zhǔn)。”近年來。隨著農(nóng)村社會治安形勢的惡化，一些地方開始把勞動教養(yǎng)的適用面擴(kuò)大到農(nóng)村，如山東省就頒布了由省高級人民法院、高級人民檢察院、公安廳、司法廳聯(lián)合制定的《關(guān)于在集中整治農(nóng)村社會治安斗爭中辦理勞動教養(yǎng)案件若干問題的意見》，專門就此作出部署。⑿
（三）勞動教養(yǎng)的審批
1957年《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》規(guī)定，需要實(shí)行勞動教養(yǎng)的人，由民政、公安部門，所在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、學(xué)校等單位，或者家長、監(jiān)護(hù)人提出申請，經(jīng)省、直轄市、自治區(qū)人民委員會或者它們委托的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。1979年《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充決定》改為規(guī)定：對于需要實(shí)行勞動教養(yǎng)的人，由省、直轄市和大中城市人民政府成立的勞動教養(yǎng)管理委員會批準(zhǔn)。勞動教養(yǎng)管理委員會由民政、公安、勞動部門的負(fù)責(zé)人組成。1982年的《勞動教養(yǎng)試行辦法》重申了前述規(guī)定。⒀1984年公安部、司法部在《關(guān)于勞動教養(yǎng)和注銷勞動教養(yǎng)人員城市戶口問題的通知》中，對收容勞動教養(yǎng)具體審批工作作了補(bǔ)充規(guī)定：“勞動教養(yǎng)的審批機(jī)關(guān)設(shè)在公安機(jī)關(guān)，受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準(zhǔn)需要勞動教養(yǎng)的人。”
（四）勞動教養(yǎng)的收容期限
早期的勞動教養(yǎng)，并未規(guī)定明確的收容期限。1979年《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充決定》才確定勞動教養(yǎng)的期限為1至3年，必要時得延長1年。1982年《勞動教養(yǎng)試行辦法》又對提前解除勞動教養(yǎng)、延長和減少勞動教養(yǎng)期限的條件與審批權(quán)限作了具體規(guī)定：提前解除勞動教養(yǎng)，一般不超過原勞動教養(yǎng)期限的二分之一；延長勞動教養(yǎng)，累計不得超過1年；提前解除勞動教養(yǎng)、延長和減少勞動教養(yǎng)期限，均由勞動教養(yǎng)管理委員會批準(zhǔn)。⒁
（五）勞動教養(yǎng)的管理
最初的勞動教養(yǎng)工作，由民政、公安部門共同負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理。80年代初，公安部正式成立勞動教養(yǎng)工作管理局，各省、市、自治區(qū)和大中城市公安機(jī)關(guān)相應(yīng)設(shè)立勞動教養(yǎng)工作機(jī)構(gòu)，具體管理這項(xiàng)工作。⒂1983年，勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的隸屬發(fā)生重大變化，勞教管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)歸司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)，對勞教人員的管理、教育和改造工作，也隨之改由司法行政部門的勞教機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。⒃
二、勞動教養(yǎng)制度面臨的挑戰(zhàn)與問題
勞動教養(yǎng)制度在我國實(shí)施40多年來，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，它在維護(hù)社會治安，穩(wěn)定社會秩序，預(yù)防和減少犯罪，教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到過積極的作用。但是，也必須看到，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的變化，特別是“依法治國”方略的確立和對人權(quán)保護(hù)的日益重視，勞動教養(yǎng)制度也面臨著一些挑戰(zhàn)和問題。這些挑戰(zhàn)和問題主要有：
（一）勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設(shè)，勞動教養(yǎng)審批權(quán)的行使缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制
目前，各省、自治區(qū)、直轄市和大中城市的勞動教養(yǎng)管理委員會，作為法定的勞動教養(yǎng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，是由民政、公安、勞動部門負(fù)責(zé)人兼職組成，并未設(shè)置專職的負(fù)責(zé)人。其主要法定權(quán)限有兩項(xiàng)：一是審查批準(zhǔn)收容勞動教養(yǎng)人員，一是批準(zhǔn)提前解除勞動教養(yǎng)和延長或減少勞動教養(yǎng)期限。而這兩項(xiàng)職權(quán)長期以來實(shí)際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養(yǎng)管理委員會的名義行使。⒄公安部門的有關(guān)機(jī)關(guān)既是勞教的審批機(jī)關(guān)，也是對不服勞教決定之申訴的復(fù)查機(jī)關(guān)，同時又是錯誤勞教的糾正機(jī)關(guān)。司法行政部門的勞教機(jī)關(guān)也不僅對勞教人員提前解除勞動教養(yǎng)、延長或減少勞動教養(yǎng)期限擁有審批權(quán)，而且還授權(quán)勞教場所可以以勞教管理委員會的名義行使對勞教人員減延3個月期限內(nèi)（含本數(shù)）的審批權(quán)。⒅在這兩項(xiàng)權(quán)力的行使中，唯一來自外部的檢察監(jiān)督也僅限于提出糾正意見，對主管部門不予糾正的，亦無可奈何。⒆這樣一種機(jī)制不僅不利于保證勞動教養(yǎng)案件的質(zhì)量，也不利于感化教育被勞動教養(yǎng)的人員。⒇值得指出的是，目前這種由公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)代行勞動教養(yǎng)管理委員會對勞教和其提前解除、減少或延長的審批權(quán)的作法，是在勞動教養(yǎng)管理工作中逐漸形成的，其所依據(jù)的僅僅是公安部、司法部發(fā)布的有關(guān)文件，我國立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院批準(zhǔn)、頒布的有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律、法規(guī)從未明確授權(quán)參與勞教管理工作的具體部門可以行使勞動教養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，因而即使按照現(xiàn)有的勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)，此種做法也是欠妥的。(21)
（二）勞動教養(yǎng)的法律性質(zhì)與其實(shí)際嚴(yán)厲程度不相適應(yīng)
勞動教養(yǎng)作為一種強(qiáng)制性教育改造的行政措施，或者作為一種治安行政處罰，其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養(yǎng)的期限以及剝奪被勞動教養(yǎng)人員的人身自由程度看，卻比適用犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴(yán)厲，甚至嚴(yán)厲得多：管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上3個月以下，而勞動教養(yǎng)的期限則為1至3年，必要時還可延長1年；被判處管制的犯罪人，在原居住地執(zhí)行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執(zhí)行，每月可以回家1至2天。被勞動教養(yǎng)的人，則要收容于專門的警衛(wèi)森嚴(yán)的勞教場所，節(jié)、假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規(guī)定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養(yǎng)則無此類規(guī)定。勞動教養(yǎng)的這種嚴(yán)厲性，使人們都習(xí)慣于把勞改與勞教混為一談，普通老百姓視勞教與勞改一樣，都是“坐牢”，即使國家機(jī)關(guān)，也常常把二者相提并論（統(tǒng)稱為“兩勞人員”），有時甚至等同起來，如全國人大常委會1981年通過的《關(guān)于處理逃跑或者重新犯罪的勞改犯和勞教人員的決定》，其中第1條規(guī)定：“勞動教養(yǎng)人員逃跑的，延長勞動教養(yǎng)期限。勞動教養(yǎng)人員解除勞動教養(yǎng)后三年內(nèi)犯罪，逃跑后五年內(nèi)犯罪的，從重處罰，并且注銷本人城市戶口，期滿后除確實(shí)改造好的以外，一律留場就業(yè)，不得回原大中城市。其中情節(jié)輕微，不夠刑事處分的，重新勞動教養(yǎng)或者延長勞動教養(yǎng)期限······"，第3條規(guī)定：“勞教人員、勞改罪犯對檢舉人、被害人和有關(guān)的司法工作人員以及制止違法犯罪行為的干部、群眾行兇報復(fù)的，按照其所犯罪行的法律規(guī)定，從重或者加重處罰”，這里，就是把勞教人員與勞改罪犯放在同一個層面上來對待的。而它與某些刑事處罰內(nèi)在邏輯的顛倒，還導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了以下一些不正常的現(xiàn)象：在有的共同犯罪中，主犯被判管制、拘役或有期徒刑緩刑，而從犯卻反而被勞動教養(yǎng)1年以上；(22)有的案件如盜竊，盜竊一、兩千元，刑期僅為幾個月，而偷拿不足千元的幾百元錢，卻要被勞教2至3年；(23)有的勞教人員，剛被投入勞教，便主動坦白交代勞教前的犯罪問題，懇請被法院判刑，從而用較短的刑期來免去較長的勞教期。(24)這些現(xiàn)象的存在，在社會上和部分勞教人員中產(chǎn)生了“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象，嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。
（三）勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)效力不足
現(xiàn)行勞動教養(yǎng)工作的基本法律依據(jù)是全國人大常委會批準(zhǔn)、國務(wù)院公布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》（1957年，以下簡稱《決定》）、《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的補(bǔ)充規(guī)定》（1979年，以下簡稱《補(bǔ)充規(guī)定》）和國務(wù)院批準(zhǔn)、公安部發(fā)布的《勞動教養(yǎng)試行辦法》（1982年，以下簡稱《試行辦法》）。其中《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》雖經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)，但由于它們都是由國務(wù)院頒布的，因而其本質(zhì)上應(yīng)屬行政法規(guī)。(25)退一步來講，如果說對于《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》是否屬于法律還有爭議的余地的話，(26)那么對于《試行辦法》不屬于法律則是毫無疑義的，它充其量只能算是一個行政法規(guī)（其實(shí)只能算是一個部門規(guī)章）。雖然《試行辦法》第1條的規(guī)定表明它是根據(jù)前述《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》而制定的，但縱觀其內(nèi)容，我們不難發(fā)現(xiàn)，它實(shí)際上是對《決定》和《補(bǔ)充規(guī)定》的全面修改和補(bǔ)充，(27)因此，事實(shí)上《試行辦法》就成為勞動教養(yǎng)工作的主要法律依據(jù)。
我國今年3月由全國人大通過的《立法法》明確規(guī)定：對限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會通過制定法律來規(guī)定。(28)顯然，《試行辦法》等不符合該要求。另外，按照目前對勞動教養(yǎng)性質(zhì)的定位，勞動教養(yǎng)屬于行政處罰，(29)而我國1996年全國人大通過的《行政處罰法》在其第8條所規(guī)定的7種行政處罰種類中，并無“勞動教養(yǎng)”這一種。該法第9條第二款還明確規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。”第64條第二款規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。”因此，作為行政規(guī)章的《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定“勞動教養(yǎng)”這樣一種限制人身自由的行政處罰，也不符合《行政處罰法》的規(guī)定。還有，我國已經(jīng)在1998年簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《公約》），該《公約》第9條第一款規(guī)定：“除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由。”(30)這里的“法律”，業(yè)內(nèi)人士都清楚，應(yīng)指由立法機(jī)關(guān)制定的法律。總之，勞動教養(yǎng)現(xiàn)在已經(jīng)在事實(shí)上處于缺乏法律依據(jù)的狀態(tài)。
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