[ 占國華 ]——(2013-11-4) / 已閱7621次
當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在的訴訟屬典型的確認(rèn)訴訟，是除撤銷訴訟、給付訴訟之外的一種特殊的訴訟種類。由于該種類的訴訟沒有明確而典型的被訴行政行為，當(dāng)事人的訴訟目的是旨在宣告某一法律關(guān)系是否存在而不是為了滿足其實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)。
一、行政確認(rèn)訴訟之界定
行政確認(rèn)訴訟，是作為原告的行政相對(duì)人要求人民法院確認(rèn)處于爭議狀態(tài)的行政行為無效、違法以及行政法律關(guān)系存在與否的一種訴訟形式。確認(rèn)訴訟的目的，在于通過法院判決確認(rèn)行政職權(quán)行為違法，或者某一行政法律關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況，以此促使行政機(jī)關(guān)自我糾正違法的狀態(tài)，積極、迅速地處理行政事務(wù)，避免因此發(fā)生行政爭議，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。被確認(rèn)的對(duì)象十分廣泛，從行政行為到行政事實(shí)行為，從行政法律關(guān)系到影響法律關(guān)系的原因，皆能夠成為確認(rèn)之標(biāo)的。
與傳統(tǒng)撤銷之訴相比，確認(rèn)之訴是20世紀(jì)行政審判制度深入發(fā)展的產(chǎn)兒。行政國興起，國家行政權(quán)不再僅僅充當(dāng)“守夜人”的角色，行政的觸角伸向國家、人民生活的每一個(gè)角落，形同保姆。服務(wù)理念的傳播，行政給國民提供生存照顧，從搖籃到墳?zāi)埂Ｅc之相隨，行政權(quán)力行使的手段、方式呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的趨勢。不僅有直接影響公民權(quán)利義務(wù)的行政行為，也有間接給公民權(quán)利義務(wù)造成影響的準(zhǔn)行政行為、事實(shí)行為、行政合同、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)等行政手段。此類不以意思表示為形式，不直接產(chǎn)生法律效果，但會(huì)給相對(duì)人的權(quán)利帶來一定影響的行政職權(quán)活動(dòng)，僅以事實(shí)形式存在。面臨這一現(xiàn)象，傳統(tǒng)的、旨在消除法律效力的撤銷之訴已不能滿足公民權(quán)利保障的司法實(shí)踐需求。確認(rèn)之訴不以改變或者撤銷既存法律效果為目的，而在于通過澄清、確認(rèn)對(duì)業(yè)已存在卻處于爭議狀態(tài)的事實(shí)，以解決紛爭。透過確認(rèn)之訴，法院對(duì)準(zhǔn)行政行為、事實(shí)行為等新型行政手段的合法與否予以確認(rèn)，使?fàn)幾h的狀態(tài)平息，防止糾紛的惡化或者再次發(fā)生，以保障相對(duì)人的合法權(quán)益。
二、行政確認(rèn)訴訟之分類
根據(jù)行政確認(rèn)訴訟的對(duì)象，可以將其分為確認(rèn)可訴行政行為違法或無效之訴和確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴。雖然從《行政訴訟法若干解釋》第五十七條和第五十八條關(guān)于確認(rèn)判決的具體規(guī)定看，確認(rèn)判決的對(duì)象只有具體行政行為，而未將對(duì)行政法律關(guān)系的確認(rèn)納入其中。但是，筆者認(rèn)為，對(duì)具體行政行為的合法性審查實(shí)際上離不開對(duì)是否存在行政法律關(guān)系的認(rèn)定。人民法院對(duì)具體行政行為做出維持、撤銷、變更、履行等實(shí)體判決時(shí)，對(duì)原被告雙方當(dāng)事人之間是否存在相應(yīng)的行政法律關(guān)系的認(rèn)定實(shí)際上是包含于判決主文之間的。因此，具體行政行為與行政法律關(guān)系都是確認(rèn)訴訟的對(duì)象。
（一）確認(rèn)可訴行政行為違法或無效之訴
可訴行政行為是指根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋的相關(guān)規(guī)定，已經(jīng)納入司法審查范圍的公權(quán)力行為。通常情況下，行政相對(duì)人提起訴訟的目的是為了自身利益獲得救濟(jì)，一般不會(huì)要求判令被訴具體行政行為合法或有效。因此，對(duì)可訴行政行為的合法性作出確認(rèn)主要是指對(duì)可訴行政行為的違法或者無效進(jìn)行確認(rèn)。從理論上講，廣義的違法行政行為本身就包括狹義的違法行政行為和無效行政行為兩種。狹義的違法行政行為主要是指可撤銷的行政行為。這里將違法和無效作為并列關(guān)系列舉主要是從當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的角度考慮。因此，對(duì)可訴行政行為是否合法的審查，主要包括事實(shí)是否清楚、適用法律是否正確、是否符合法定程序，有無超越職權(quán)或者濫用職權(quán)等方面。至于行政相對(duì)人提出的可訴行政行為是否有效的訴訟請(qǐng)求，則需審查該行政行為的瑕疵是否達(dá)到了重大明顯的程度。
（二）確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴
確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在，根據(jù)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求的不同，可以分為兩種情況：肯定式的確認(rèn)訴訟和否定性的確認(rèn)訴訟，也可以稱為積極的確認(rèn)訴訟和消極的確認(rèn)訴訟。在司法實(shí)踐中，確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在的訴訟請(qǐng)求很少單獨(dú)提起，常常在撤銷訴訟、給付訴訟中一并提起，人民法院一般一并審查認(rèn)定。例如，在撤銷訴訟中，人民法院在審查被訴具體行政行為是否合法之前，首先就應(yīng)當(dāng)審查該具體行政行為是否存在，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間是否存在被訴的行政法律關(guān)系，如果被訴具體行政行為不存在，也就談不上行政爭議，人民法院徑直裁定駁回起訴。只有行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間存在行政法律關(guān)系，人民法院才可能對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行實(shí)體審查。因此，也可以這么說，人民法院作出實(shí)體判決的案件，無論結(jié)論是什么，均是在認(rèn)可行政法律關(guān)系存在的基礎(chǔ)上作出的。因此，基于方便當(dāng)事人訴訟同時(shí)防止當(dāng)事人濫訴、保障行政行為及時(shí)穩(wěn)定等原因考慮，并非所有單獨(dú)提起的確認(rèn)行政法律關(guān)系是否存在之訴都屬于人民法院的受理范圍。只有在無法以撤銷訴訟、給付訴訟保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的情況下才允許提起確認(rèn)訴訟。確認(rèn)行政法律關(guān)系訴訟應(yīng)嚴(yán)格遵循“確認(rèn)訴訟后備性”這一原則。
三、行政確認(rèn)訴訟之關(guān)系
（一）行政確認(rèn)之訴與行政撤銷之訴
確認(rèn)之訴的法律效果在于對(duì)爭議的法律關(guān)系予以確證，是對(duì)訴訟當(dāng)事人雙方既已享有權(quán)利義務(wù)處于不明或者爭議狀態(tài)的澄清。公民、法人或者其他組織選擇撤銷之訴的目的，是解除行政行為在實(shí)體法上的規(guī)范效力，并得以消除行政行為對(duì)其已經(jīng)造成的事實(shí)上的或者法律上的不利益。確認(rèn)之訴與撤銷之訴的性質(zhì)、功能、法律設(shè)置上的不同，決定了兩者之間在不同情況下具有如下的關(guān)系
第一、相互排斥關(guān)系。《德國行政法院法》第43條第22項(xiàng)規(guī)定“原告之權(quán)利依形成之訴或給付之訴，得以實(shí)現(xiàn)或有實(shí)現(xiàn)之可能者，不得提起確認(rèn)訴訟。”我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第6條第3項(xiàng)規(guī)定：“確認(rèn)公法上法律關(guān)系成立或不成立之訴訟，于原告提起撤銷之訴者，不得提起之。”從以上規(guī)定可以看出，凡能以撤銷之訴實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和保障的，當(dāng)事人不能選擇提起確認(rèn)之訴。究其原因主要有：其一，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，保障相對(duì)人合法權(quán)益是行政訴訟制度的最重要目的。雖然相對(duì)人有選擇利用哪種訴訟類型的權(quán)利，但司法資源有限，為避免無謂的浪費(fèi)，各國法律都明確要求原告選擇最有效的救濟(jì)方法、手段達(dá)致訴訟目的。確認(rèn)訴訟的判決僅有宣示性，并不能滿足當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利要求。相反，因行政爭議起訴到法院，原告選擇撤銷訴訟，不僅能達(dá)到實(shí)體權(quán)利要求，爭議雙方之間的行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也一并被確定。如果允許提起確認(rèn)之訴，原告欲求實(shí)體權(quán)益，不得不在此訴訟結(jié)束之后，再提起一個(gè)新訴，司法資源無端被浪費(fèi)。于當(dāng)事人、于司法機(jī)關(guān)、于國家皆不利。其二，訴訟對(duì)象或標(biāo)的的性質(zhì)決定只能選擇其一。服務(wù)、溝通和合作理念向行政領(lǐng)域的滲透，在很多行政事務(wù)中，行政事實(shí)行為替代行政行為，被大量運(yùn)用。
第二、相互轉(zhuǎn)化或補(bǔ)充關(guān)系。雖然大陸法系各國明確把違法行政行為區(qū)分為一般違法行政行為（可撤銷行政行為）與無效行政行為，但兩者之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)卻存在爭論，實(shí)難統(tǒng)一。即使是絕大多數(shù)人贊同的“重大明顯瑕疵”標(biāo)準(zhǔn)，何謂“重大明顯”不具體、不明確，難以識(shí)別。認(rèn)識(shí)者出發(fā)點(diǎn)、角度的不同以及理解的差異，認(rèn)識(shí)的結(jié)果會(huì)迥然不同。基此認(rèn)識(shí)結(jié)果的偏差，選擇的訴訟種類自然會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。錯(cuò)誤的糾正，原告訴訟請(qǐng)求的變更，導(dǎo)致撤銷之訴與確認(rèn)之訴彼此相互轉(zhuǎn)化。如發(fā)生以下情形，撤銷之訴將不能被提起：第一種情形，法院作出判決前，被訴行政行為的內(nèi)容已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，且該行政行為不具有存續(xù)性，也就是行政行為履行完畢后不具有可撤銷的內(nèi)容。第二種情形，訴訟期間，被訴行政機(jī)關(guān)改變被訴行政行為，原告拒絕以新行政行為為訴訟對(duì)象，執(zhí)意堅(jiān)持原訴訟請(qǐng)求的。第三種情形，被訴的具體行政行為違法，由于行政行為關(guān)乎公益，如果撤銷該行政行為會(huì)給國家、社會(huì)造成較大損失的，或者撤銷行為帶來的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過相對(duì)人所受損害，綜合權(quán)衡行政所追求的目標(biāo)，此時(shí)亦不得提起撤銷之訴。以上三種情況下，法官應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知相對(duì)人變更訴訟請(qǐng)求，改換新的訴訟類型，提起確認(rèn)訴訟，法院根據(jù)變更后的訴訟請(qǐng)求，作出確認(rèn)該被訴行政行為違法的判決。
另外，值得深入探討的一個(gè)問題是：以上案件中，如果原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，法院該怎樣處理？本文以為，對(duì)于第一、三種情形，法院可以在判決理由中對(duì)行政行為的違法性予以認(rèn)定，但是必須判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求；第二種情況有必要分為兩種情形進(jìn)行處理：其一原告是否有權(quán)繼續(xù)訴訟。我國行政訴訟法無限制地承認(rèn)原告有權(quán)將未完成的訴訟進(jìn)行到底，而德國《行政法院法》卻規(guī)定，只有當(dāng)已被改變或者撤銷的行政行為對(duì)原告造成的影響持續(xù)存在，才可能繼續(xù)訴訟。我國臺(tái)灣學(xué)者劉宗德、彭鳳至共同指出：“在德國行政行為已履行完畢或被主體撤銷后，仍有回復(fù)之利益，才能提起確認(rèn)之訴。利益包括：①為了避免重復(fù)受同一不利益處分之危險(xiǎn)；②回復(fù)名譽(yù)之利益；③確認(rèn)判決對(duì)爾后之其他裁判具先例拘束力。”為了節(jié)約司法資源，有效防止濫訴，適當(dāng)限制此類訴訟的繼續(xù)實(shí)有必要。其二、如果原告拒絕變更訴訟請(qǐng)求，可以效仿一、二種情形的作法。
（二）行政確認(rèn)之訴與行政給付之訴
借助給付訴訟，作為原告的行政相對(duì)人，可以請(qǐng)求法院判令作為被告的行政主體履行某一法律規(guī)定的義務(wù)。如相對(duì)人可以請(qǐng)求法院判決責(zé)令有關(guān)行政主體頒發(fā)許可證、發(fā)放撫恤金、給予行政救助等。一般來說，任意一個(gè)給付之訴中必然包含一個(gè)確認(rèn)之訴。因?yàn)樵谪?zé)令被告履行一定義務(wù)之前，法院必須審理查明原告確實(shí)享有權(quán)利，被告的確負(fù)有義務(wù)，即確認(rèn)原告與被告之間存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但并不能據(jù)此而推斷給付之訴包含確認(rèn)之。確認(rèn)之訴與給付之訴的關(guān)系主要為補(bǔ)充關(guān)系。當(dāng)原告請(qǐng)求法院判決被告履行義務(wù)，法院經(jīng)審理查明被告確實(shí)應(yīng)當(dāng)履行該義務(wù)，但判決被告履行該義務(wù)已不可能，或沒有現(xiàn)實(shí)利益。顯然，給付之訴不可能被利用，只好運(yùn)用確認(rèn)之訴，認(rèn)定被告未履行職責(zé)的行為違法。例如，某甲要求公安機(jī)關(guān)保護(hù)其正在遭受的不法人身侵害，被拒絕。危害消失后，相對(duì)人以公安機(jī)關(guān)不作為，起訴到法院。因?yàn)椴环ǖ娜松砬趾σ呀?jīng)停止，再判令公安機(jī)關(guān)依法履行保護(hù)其人身權(quán)，沒有實(shí)際意義。故法院可以行使釋明權(quán)，要求原告變更訴訟請(qǐng)求，確認(rèn)公安機(jī)關(guān)不作為行為違法。原告可基于此判決進(jìn)一步請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)給予行政賠償。
需要注意的一個(gè)現(xiàn)象是，在大陸法系的日本和葡萄牙，基于對(duì)三權(quán)分立原則的不同理解，在處理不作為訴訟案件時(shí)，并不像德國以及我國臺(tái)灣地區(qū)采用給付之訴，請(qǐng)求法院判令被告履行其法定職責(zé)，而是適用確認(rèn)之訴。
日本《行政案件訴訟法》第3條第5項(xiàng)規(guī)定：“本法中所謂確認(rèn)不作為之違法的訴訟，是指關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)基于法令的申請(qǐng)，盡管應(yīng)在相當(dāng)期限內(nèi)作出某種處分或裁決，而不作，就此請(qǐng)求確認(rèn)其違法的訴訟。”需要特別強(qiáng)調(diào)的是，此類訴訟僅適用于行政機(jī)關(guān)在接受申請(qǐng)后未采取任何決定的情形，而不適用于行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人明示或默示拒絕的情形，后者適用撤銷訴訟。日本此類訴訟的目的在于排除行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)置之不理的違法狀態(tài)，法院審理的范圍僅在于判斷行政機(jī)關(guān)的遲緩是否合理，原則不及于申請(qǐng)是否具有實(shí)體上的理由；當(dāng)事人勝訴的核心要件是相當(dāng)期間的經(jīng)過而行政機(jī)關(guān)沒有履行應(yīng)答義務(wù)。法院判決當(dāng)事人勝訴的意義也僅在于敦促行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)，而不能給予當(dāng)事人實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。
對(duì)于不作為，葡萄牙也采取確認(rèn)之訴的形式。在葡萄牙，首先將行政不作為擬制地視為拒絕行為，然后準(zhǔn)許公民對(duì)此拒絕行為提起請(qǐng)求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有特定的作為義務(wù)，即作成特定行為的義務(wù)。但是，法院也僅能在判決中確認(rèn)行政不作為的違法及特定作為義務(wù)的存在，不能判決命令行政機(jī)關(guān)作成特定內(nèi)容的行政行為。雖然從表面看，兩國均采用確認(rèn)之訴，但二者確認(rèn)的對(duì)象卻相距甚遠(yuǎn)：日本的不作為違法確認(rèn)訴訟，僅在于確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的不作為違法而已；葡萄牙的義務(wù)確認(rèn)之訴，則可以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)負(fù)有特定作為義務(wù)。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
