[ 陳柏峰 ]——(2013-3-6) / 已閱27884次
（一）英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度
土地發(fā)展權(quán)的觀念和制度始于英國(guó)。英國(guó)最早構(gòu)想對(duì)從規(guī)劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對(duì)受損失的土地所有人進(jìn)行補(bǔ)償。1662年法案首次將此構(gòu)想付諸現(xiàn)實(shí)，它授權(quán)向倫敦街道拓寬后地產(chǎn)得到“改善”的所有人征收一筆資金。相似的規(guī)定也存在于倫敦大火后的重建法案中。1909年和1932年的規(guī)劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規(guī)劃當(dāng)局對(duì)因規(guī)劃方案實(shí)施而引起地產(chǎn)的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來(lái)的75%。不過(guò)，這些規(guī)定在實(shí)踐中幾乎沒(méi)有實(shí)效，因?yàn)楹茈y確定地產(chǎn)增值多大程度上是規(guī)劃方案的結(jié)果，以及多大程度上歸因于其它因素。1942年，國(guó)會(huì)成立的厄思沃特委員會(huì)注意到，只有3個(gè)在規(guī)劃法責(zé)令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委員會(huì)認(rèn)為必須改革土地所有制，并聲稱(chēng)如果“私有”制繼續(xù)存在，任何一種新的評(píng)估補(bǔ)償金或改善金都不能滿足需要；因?yàn)椤八接小斌w系具有內(nèi)在的“引起私人和公共利益沖突，并阻止規(guī)劃?rùn)C(jī)制良好運(yùn)作”的特性；因此需要一種新的避免矛盾的體系來(lái)一統(tǒng)現(xiàn)有的土地發(fā)展權(quán)，它“在所有制不變的情況下，能夠?qū)崿F(xiàn)土地的價(jià)值轉(zhuǎn)移”。[28]厄思沃特委員會(huì)建議把未開(kāi)發(fā)土地的發(fā)展權(quán)國(guó)有化。
于是，英國(guó)1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立了土地發(fā)展權(quán)制度，并使發(fā)展權(quán)及相關(guān)利益實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化。該法規(guī)定，一切私有土地將來(lái)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內(nèi)進(jìn)行利用。若私人想變更土地用途，必須向規(guī)劃當(dāng)局申請(qǐng)?jiān)S可。如果許可被批準(zhǔn)，任何由此引起的土地增值都需要支付開(kāi)發(fā)捐（Development Charge），其具體數(shù)額按變更用途后土地自然增漲的價(jià)值計(jì)算，根據(jù)預(yù)先評(píng)估數(shù)額支付，這相當(dāng)于向國(guó)家購(gòu)得土地發(fā)展權(quán)；如果許可被否決，就不能得到補(bǔ)償（除了有限范圍內(nèi)的特殊案例以外）。該法明確表明：“所有因本法實(shí)施而損失的開(kāi)發(fā)價(jià)值將不被計(jì)入到補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。”這使得之前收取改善金所面臨的增值確定難題迎刃而解。在該法規(guī)定下，政府僅以現(xiàn)有用途的價(jià)值對(duì)土地進(jìn)行征購(gòu)。如果嚴(yán)密遵循1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的邏輯，土地發(fā)展權(quán)向國(guó)家的轉(zhuǎn)移根本不存在賠償?shù)膯?wèn)題，但這會(huì)在個(gè)案中產(chǎn)生難以想象的困難。為此，國(guó)家設(shè)立了一個(gè)3億英鎊的基金對(duì)業(yè)主進(jìn)行“支付”（payments）（并非“補(bǔ)償”，compensation），前提是業(yè)主能夠證明，在轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的法律條款生效時(shí)，他們的土地具有某些開(kāi)發(fā)價(jià)值。不過(guò)，與人們的期待相比，這筆基金太少了。
土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化的法律頒布之后，并沒(méi)有像預(yù)料的那樣順利實(shí)施，而是產(chǎn)生了一些消極效果。它完全否定土地所有人參與分享土地發(fā)展增益，造成了地產(chǎn)市場(chǎng)萎縮。[29]因此，英國(guó)保守黨政府執(zhí)政后，開(kāi)發(fā)捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了開(kāi)發(fā)捐。但為了減少政府公共支出，仍然以現(xiàn)有用途的價(jià)值對(duì)土地進(jìn)行征購(gòu)。這實(shí)際上造就了一個(gè)“土地二元市場(chǎng)”，那些被迫向公共機(jī)構(gòu)出賣(mài)土地的人覺(jué)得受到了不公平待遇，而未來(lái)公共收購(gòu)的不確定性也導(dǎo)致這種差別非常隨意和不公。最終，在公眾的壓力下，1959年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“公平的市場(chǎng)價(jià)格”恢復(fù)為強(qiáng)制收購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。取消開(kāi)發(fā)捐后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍然堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的原則，并規(guī)定如果規(guī)劃許可受到否決，土地發(fā)展增益損失不會(huì)得到補(bǔ)償。但這仍然可能導(dǎo)致不公平，因?yàn)檫@實(shí)際上使一些人可以不支付費(fèi)用而從國(guó)家那里將發(fā)展權(quán)要回，而另一些人卻不能。因此，1964年重新上臺(tái)的工黨提出了《土地委員會(huì)法》，該法通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)價(jià)值增收改善金，來(lái)保證“由社會(huì)創(chuàng)造的開(kāi)發(fā)價(jià)值中的相當(dāng)部分可以物歸原主”。[30]改善金的稅率最初是40%，后來(lái)漲到45%，乃至50%。與1947年的開(kāi)發(fā)捐相比，改善金不會(huì)帶走所有的開(kāi)發(fā)價(jià)值。1960年代后期到1970年代初期，土地價(jià)格不斷上漲，保守黨還針對(duì)土地出售收益開(kāi)征了開(kāi)發(fā)收益稅。
由于英國(guó)工黨和保守黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的基本觀點(diǎn)不同，也由于土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度在實(shí)施過(guò)程中遭遇諸多具體問(wèn)題，該制度幾經(jīng)變化。但總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度，控制土地開(kāi)發(fā)利用，確保因開(kāi)發(fā)而引起的土地自然增值（部分）國(guó)有的基本制度未變。[31]
（二）美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度
1960 年代，土地發(fā)展權(quán)觀念被引入美國(guó)；1968 年，紐約市首次在其標(biāo)志性建筑保護(hù)法案中引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。[32]1970 年代，美國(guó)不少州開(kāi)始啟動(dòng)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目，到 2007 年已至少有 181 個(gè)項(xiàng)目在 33 個(gè)州實(shí)施。[33]在美國(guó)，土地發(fā)展權(quán)與土地分區(qū)管制有著天然的密切聯(lián)系，分區(qū)管制中的土地開(kāi)發(fā)利用要求與條件是設(shè)定土地發(fā)展權(quán)的依據(jù)，而土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)施土地分區(qū)管制的一項(xiàng)有效的、靈活的制度手段。在土地分區(qū)管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發(fā)展權(quán)，但開(kāi)發(fā)建設(shè)工作只能在建設(shè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行，建設(shè)規(guī)劃區(qū)之外的土地發(fā)展權(quán)只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓來(lái)實(shí)現(xiàn)。 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)在于，土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，由不同的權(quán)利組成，它們可以分離而單獨(dú)在市場(chǎng)上交易。[34]市場(chǎng)機(jī)制下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)梢詫?shí)現(xiàn)土地發(fā)展增益與土地所有權(quán)分離，從而將土地開(kāi)發(fā)引向更適合的地區(qū)，以達(dá)到保護(hù)高農(nóng)業(yè)價(jià)值的土地、環(huán)境敏感區(qū)以及戰(zhàn)略性的開(kāi)敞空間等目標(biāo)。
土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中，先對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)，然后將“發(fā)送區(qū)”（Sending Areas）的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給“接受區(qū)”（Receiving Areas）。一旦“發(fā)送區(qū)”地塊的土地發(fā)展權(quán)被買(mǎi)走，該地塊將永遠(yuǎn)不能被開(kāi)發(fā)，而“接受區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個(gè)地塊的土地發(fā)展權(quán)所含建筑面積之和。[35]“發(fā)送區(qū)”和“接受區(qū)”有明確的地理范圍。“發(fā)送區(qū)”是土地保護(hù)區(qū)，一般依據(jù)環(huán)境、生態(tài)、文化和農(nóng)業(yè)發(fā)展等確定。“接受區(qū)”是被引導(dǎo)的城市發(fā)展區(qū)，其地理空間范圍一般根據(jù)城市發(fā)展方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)空間聚集等劃定，它的土地開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度因土地發(fā)展權(quán)的“接受”而變得更高。[36]“發(fā)送區(qū)”只能轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，不能受讓?zhuān)@樣就通過(guò)避免或減少地塊的開(kāi)發(fā)來(lái)達(dá)到土地保護(hù)的目的；“接受區(qū)”則相反，只能受讓土地發(fā)展權(quán)，不能跨區(qū)域出讓?zhuān)驗(yàn)樗钦咭龑?dǎo)的未來(lái)城市發(fā)展方向。
開(kāi)發(fā)商只能在“接受區(qū)”從事土地開(kāi)發(fā)投資，而且必須與“發(fā)送區(qū)”的土地所有人進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)交易，政府一般不會(huì)干預(yù)發(fā)展權(quán)交易的具體過(guò)程。有的州、市建立發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，通過(guò)中介商公開(kāi)買(mǎi)賣(mài)。政府有時(shí)也會(huì)向土地所有人購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)，或接受土地所有人的發(fā)展權(quán)捐贈(zèng)。當(dāng)政府為了保護(hù)農(nóng)地、開(kāi)敞空間、環(huán)境敏感地帶和歷史古跡，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市場(chǎng)價(jià)購(gòu)買(mǎi)特定地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)。有的州、市規(guī)定必須以政府部門(mén)為中介，如芝加哥由市政當(dāng)局建立發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，用征收或購(gòu)買(mǎi)的方式取得發(fā)展權(quán)，再轉(zhuǎn)售給準(zhǔn)予高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的地塊所有人。新澤西州于1993年設(shè)立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓銀行，將發(fā)展權(quán)證券化，該證券需要登記并可以在市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)。紐約市柏林頓郡的“松林發(fā)展權(quán)銀行”也是如此。[37]政府在支付土地發(fā)展權(quán)價(jià)款后，土地仍歸原所有人所有，但其開(kāi)發(fā)利用受到了限制。如果土地所有人改變主意，想進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)建設(shè)，則需要向政府買(mǎi)回其土地發(fā)展權(quán)。如此，通過(guò)國(guó)家購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)，農(nóng)地、開(kāi)敞空間、環(huán)境敏感區(qū)和歷史古跡得到了永久性保護(hù)。
（三）英美土地發(fā)展權(quán)制度的啟示
從英美兩國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，法律設(shè)立土地發(fā)展權(quán)是基于限制土地任意、無(wú)拘束開(kāi)發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。如果土地開(kāi)發(fā)沒(méi)有任何限制，則無(wú)需土地發(fā)展權(quán)制度。土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制、土地征收都是對(duì)土地自由開(kāi)發(fā)的限制。在這些制度產(chǎn)生之前，土地用途改變或利用度提高直接取決于土地所有權(quán)人的主觀意愿，其發(fā)展增益也當(dāng)然地歸屬土地所有權(quán)人。為了適應(yīng)土地用途管制和多元化立體開(kāi)發(fā)利用的需要，英美兩國(guó)從對(duì)土地用途改變、土地利用度改變的控制中，逐漸發(fā)展出土地發(fā)展權(quán)制度。由于英美兩國(guó)實(shí)行土地私有制，私權(quán)觀念占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)家公權(quán)力直接進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)控制比較困難，因此土地發(fā)展權(quán)成為很好的手段和機(jī)制。
在土地私有制條件下，英國(guó)和美國(guó)都將土地發(fā)展權(quán)當(dāng)作一種獨(dú)立權(quán)利，它既可以歸國(guó)家所有，也可以定額配置歸土地所有人所有。這也表明，土地發(fā)展權(quán)不是土地所有權(quán)的派生權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的初始配置主體與土地所有權(quán)人并不必然同一。英國(guó)堅(jiān)持土地發(fā)展增益（部分）歸公原則，土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家（部分）所有，它更類(lèi)似于公共性和社會(huì)性的資產(chǎn)，不能像一般商品那樣在市場(chǎng)中自由交易。土地開(kāi)發(fā)利用作為公權(quán)由政府掌握，需要服從城市規(guī)劃，任何人如想變更土地用途，必須先向政府購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)。而按照美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，土地發(fā)展權(quán)定額配置歸土地所有權(quán)人所有，堅(jiān)持土地發(fā)展增益定額歸私原則。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)，充分依賴市場(chǎng)手段進(jìn)行調(diào)整，土地所有權(quán)人可以就發(fā)展權(quán)進(jìn)行自由交易，其收益也歸私人所有，國(guó)家一般并不干預(yù)。
英美兩國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度看起來(lái)有很大差異，但就保障社會(huì)公平來(lái)說(shuō)，殊途同歸。兩個(gè)國(guó)家的制度都能防止少數(shù)人獲取土地發(fā)展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權(quán)人獨(dú)享土地發(fā)展增益。
英國(guó)法律規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸國(guó)家（部分）所有，這大體是公平的，防止了因土地區(qū)位、城市規(guī)劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價(jià)值相當(dāng)、用于種植農(nóng)作物產(chǎn)出一樣的兩塊農(nóng)地，若其中一塊被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)，可以變成建設(shè)用地，其地價(jià)立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發(fā)展規(guī)劃。少數(shù)土地的非農(nóng)使用能夠?qū)崿F(xiàn)巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經(jīng)濟(jì)特權(quán)，而他們對(duì)土地升值并沒(méi)有任何貢獻(xiàn)，因此會(huì)鼓勵(lì)不勞而獲，違反了公平原則。英國(guó)將土地發(fā)展權(quán)與所有權(quán)分割處理，發(fā)展權(quán)（部分）屬于國(guó)家，大體上能消除土地所有人之間的不公平。
在美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度下，同一區(qū)域內(nèi)相同面積的不同地塊，其土地發(fā)展權(quán)配額是相同的，因此對(duì)所有的土地也是公平的。一般來(lái)說(shuō)，土地被規(guī)劃為不同利用類(lèi)型和強(qiáng)度（高度、密度、容積率）后，就會(huì)造成價(jià)值的巨大差異；規(guī)劃改變利用強(qiáng)度后，土地價(jià)值也會(huì)改變。通常，商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的土地價(jià)值依次下降。在此背景下，土地發(fā)展權(quán)定額配置和轉(zhuǎn)讓制度可以平衡政府規(guī)劃對(duì)土地價(jià)值的影響，減少或避免土地法規(guī)帶來(lái)的市場(chǎng)扭曲，更正政府規(guī)劃帶來(lái)的利益分配不公平現(xiàn)象。 按規(guī)劃高強(qiáng)度發(fā)展的土地所有人，必須向限定為低強(qiáng)度發(fā)展的土地所有人購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)，從而將受規(guī)劃限制而不能直接行使的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移至可開(kāi)發(fā)的土地上，進(jìn)而達(dá)到利益均衡。在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，每一塊土地都平等地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)配額；如果規(guī)劃使一些土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)受到限制，便應(yīng)當(dāng)由獲得實(shí)際發(fā)展權(quán)的土地所有人給予補(bǔ)償。這保證了不同位置的相同面積土地的發(fā)展機(jī)會(huì)和所得利益均等。
當(dāng)然，英美兩國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度也存在一些差異，這主要體現(xiàn)在限制開(kāi)發(fā)土地的發(fā)展增益問(wèn)題上。在英國(guó)制度模式下，土地發(fā)展增益主要由國(guó)家與開(kāi)發(fā)土地的所有人分享，限制開(kāi)發(fā)土地的所有人很難得到補(bǔ)償。雖然為了貫徹1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，英國(guó)曾設(shè)立基金對(duì)發(fā)展增益受到限制的所有人進(jìn)行“支付”，但這種支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且它也只是維持了很短一段時(shí)間。從理論上說(shuō)，作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，英國(guó)政府最終會(huì)將其所獲取的土地發(fā)展增益用于全體人民；即便如此，限制開(kāi)發(fā)土地畢竟缺乏直接的制度渠道來(lái)獲取發(fā)展增益。而在美國(guó)制度模式下，限制開(kāi)發(fā)土地的發(fā)展增益可以通過(guò)發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，土地發(fā)展增益由所有的土地所有人共享。美國(guó)制度模式對(duì)中國(guó)的重要啟示在于，土地發(fā)展權(quán)配置（利益分配）還應(yīng)當(dāng)考慮到一個(gè)群體，即根據(jù)土地規(guī)劃管理沒(méi)有被征地機(jī)會(huì)的土地所有權(quán)人——大田農(nóng)民（農(nóng)村集體）。他們雖然沒(méi)有公開(kāi)表達(dá)權(quán)益訴求，是“沉默的大多數(shù)”，但理論上也應(yīng)當(dāng)享有土地發(fā)展權(quán)，分享土地發(fā)展增益。
目前中國(guó)的相關(guān)制度與英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度接近，土地發(fā)展增益幾乎全部國(guó)有，制度未能明確保障被征地農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展增益的分享，也未考慮并無(wú)被征地機(jī)會(huì)的大田農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展增益的分享。這種模式曾經(jīng)在英國(guó)遭遇失敗，目前在中國(guó)實(shí)踐中也遇到了一些挑戰(zhàn)，故有學(xué)者持土地發(fā)展權(quán)派生論，主張按照土地征收后的用途和市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民。這種“農(nóng)民利益立場(chǎng)”的主張，其本質(zhì)是失地農(nóng)民獨(dú)享土地發(fā)展增益，國(guó)家不能參與分享。這與美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)定額私有明顯不同，它缺乏美國(guó)制度中不同地塊上發(fā)展增益的平衡機(jī)制，以及所有的土地所有權(quán)人對(duì)土地發(fā)展增益的共享機(jī)制。土地發(fā)展權(quán)派生論顯然更不合理，它幾乎剝奪了大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，使他們無(wú)法分享土地發(fā)展增益；而在土地發(fā)展權(quán)（益）國(guó)有模式下，大田農(nóng)民還可能通過(guò)某種具體機(jī)制來(lái)實(shí)際分享土地發(fā)展增益。
英美兩國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度，雖然不一定可以直接被中國(guó)借鑒，但它們?nèi)匀挥兄喈?dāng)重要的意義。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是有助于從法律理論上理解土地發(fā)展權(quán)及中國(guó)相關(guān)制度實(shí)踐，二是有助于從具體立法和制度上完善土地發(fā)展增益的分配機(jī)制。
五、中國(guó)有關(guān)制度的土地發(fā)展增益意涵
我國(guó)近乎采取土地發(fā)展權(quán)（益）國(guó)有模式，土地用途管制、征地補(bǔ)償、國(guó)有土地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)交易等制度都是土地發(fā)展權(quán)（益）的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這些土地發(fā)展的有關(guān)制度，有助于對(duì)土地發(fā)展權(quán)配置（土地發(fā)展增益分配）進(jìn)行理論層面的理解和制度層面的完善。
（一）土地發(fā)展有關(guān)制度及其變遷
目前，我國(guó)土地開(kāi)發(fā)由國(guó)家控制，土地發(fā)展增益也由國(guó)家占有。首先，國(guó)家控制著農(nóng)村土地的用途及其轉(zhuǎn)變。《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度”，“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”（第四條），并對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作了嚴(yán)格的程序規(guī)定。其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了嚴(yán)格的限制。《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，只在極個(gè)別情況下例外（第六十三條）。“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，只有個(gè)別情況下例外（第四十三條）。第三，國(guó)家通過(guò)土地征收補(bǔ)償制度來(lái)占有土地發(fā)展增益。《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（第二條）法律沒(méi)有對(duì)“公共利益”的進(jìn)行明確界定，實(shí)踐中地方政府有擴(kuò)大“公共利益”進(jìn)行征地的傾向。[38]
在土地發(fā)展有關(guān)制度下，目前農(nóng)村自身的發(fā)展和建設(shè)也不能隨意利用土地。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開(kāi)發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（第五十九條）。根據(jù)具體情形，需要國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或市、縣人民政府批準(zhǔn)（第四十四條）。這些規(guī)定在1986年頒行的《土地管理法》中（第三十九條、第四十條）就已成型。而在1986年之前，鄉(xiāng)村兩級(jí)可以自主利用土地，土地非農(nóng)使用的管制并不嚴(yán)格。1982年頒行的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，在村鎮(zhèn)內(nèi)，個(gè)人建房和社隊(duì)企業(yè)、事業(yè)單位建設(shè)用地，都應(yīng)按照規(guī)定，辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)的手續(xù)（第五條）。審批村鎮(zhèn)建房用地，以村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)（第十三條）。村莊規(guī)劃由生產(chǎn)大隊(duì)制訂，集鎮(zhèn)規(guī)劃由公社制訂，經(jīng)社員代表大會(huì)或社員大會(huì)討論通過(guò)后，分別報(bào)公社管理委員會(huì)或縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)（第八條）。
《土地管理法》的頒行固然是以保護(hù)耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地為目的，但客觀上卻對(duì)農(nóng)民的土地發(fā)展增益進(jìn)行了限制、剝奪和重構(gòu)。1986年之前，所有農(nóng)民（農(nóng)村集體）享有土地非農(nóng)使用的自由，它被視為土地使用的范疇，即農(nóng)民在事實(shí)上享有土地發(fā)展權(quán)（益）；1986年《土地管理法》頒行后，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）就開(kāi)始受到限制，土地的非農(nóng)使用需要縣級(jí)以上政府審批；1998年修訂的《土地管理法》，對(duì)土地管理和利用方式進(jìn)行了重大變革，實(shí)現(xiàn)了從分級(jí)限額審批到用途管制的轉(zhuǎn)變，土地的非農(nóng)使用權(quán)利完全掌握在政府手中。可以說(shuō)，上述制度的變遷，是廣大農(nóng)民（農(nóng)村集體）逐漸喪失土地發(fā)展權(quán)（益），政府逐漸壟斷土地發(fā)展權(quán)（益）的過(guò)程。政府壟斷土地開(kāi)發(fā)一級(jí)市場(chǎng)，并通過(guò)土地開(kāi)發(fā)二級(jí)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)（益）。
《土地管理法》將土地發(fā)展權(quán)（益）國(guó)有化，這是國(guó)家管制權(quán)行使的附屬產(chǎn)物。現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家管制權(quán)行使有充分的正當(dāng)理由，但這并不表明相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)（益）國(guó)有化的初始配置就一定完全合理。無(wú)論何種情形，將國(guó)有土地的發(fā)展權(quán)初始配置給國(guó)家，這大概不會(huì)有爭(zhēng)議。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，將農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)配置給國(guó)家，也不會(huì)有很大爭(zhēng)議。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，不同群體的利益分歧可以通過(guò)國(guó)家的指令性計(jì)劃來(lái)加以協(xié)調(diào)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，不同群體的利益已有很大分化，人們的權(quán)利意識(shí)也大大增強(qiáng)，利益分配主要通過(guò)法律上的權(quán)利配置來(lái)解決。這種背景下，國(guó)家、城郊村集體、農(nóng)業(yè)村集體、個(gè)體農(nóng)民的土地發(fā)展增益分配，很難通過(guò)行政指令進(jìn)行協(xié)調(diào)，因此需要法律賦權(quán)機(jī)制。
土地發(fā)展權(quán)（益）的法律配置，需要全面和仔細(xì)地考量。在保護(hù)耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非農(nóng)開(kāi)發(fā)，另一些則沒(méi)有開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，它們之間的發(fā)展增益需要平衡，因此需要思考沒(méi)有被征地機(jī)會(huì)的大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）問(wèn)題；土地發(fā)展增益的實(shí)現(xiàn)，有賴于失地農(nóng)民的土地所有權(quán)，而且會(huì)極大改變失地農(nóng)民的生存環(huán)境，因此需要思考失地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）問(wèn)題。
（二）大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益
1980年代，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，在近十年的時(shí)間里，農(nóng)民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)半壁河山的奇跡，也創(chuàng)造了農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)快于城市居民的奇跡。其重要原因之一，就是農(nóng)民擁有用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權(quán)利，即在事實(shí)上享有土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)民可以獨(dú)占土地發(fā)展增益，土地可以成為發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本，[39]這是華西村、南街村、大寨村等工業(yè)化的集體化村莊經(jīng)濟(jì)越來(lái)越壯大、村民福利持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。[40]享有土地發(fā)展權(quán)，能夠分享土地發(fā)展增益、實(shí)現(xiàn)土地資本化是這些村莊在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下成功的重要原因。只要這種土地發(fā)展增益格局不變，這些村莊就能持續(xù)欣欣向榮。可以說(shuō)，所有的城郊村莊，只要能遏制村莊內(nèi)部的離心力，解決內(nèi)部的利益分配問(wèn)題，都可能成功建立集體化運(yùn)作模式。
與南街村等村莊相比，其它村莊就沒(méi)有抓住“歷史機(jī)遇”。1986年《土地管理法》頒布后，大田農(nóng)民分享土地發(fā)展增益的權(quán)利被國(guó)家剝奪，他們“依法”喪失了土地發(fā)展權(quán)。在當(dāng)前的土地用途管制、土地規(guī)劃制度下，城市規(guī)劃區(qū)之外的土地喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)，其發(fā)展增益聚集在規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的土地上。也就是說(shuō)，城市規(guī)劃區(qū)的土地發(fā)展增益“聚集”了廣大大田農(nóng)民所“依法”喪失的土地發(fā)展增益。因此，土地發(fā)展增益不應(yīng)該僅僅由剛好處在規(guī)劃區(qū)的被征地農(nóng)民獨(dú)享；那些沒(méi)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)、無(wú)地可征的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的大田農(nóng)民，也應(yīng)該分享規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地發(fā)展增益。[41]這樣，既可以保護(hù)大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益，也可以避免城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)出現(xiàn)土地食利者階層。
在英國(guó)，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的國(guó)有化，國(guó)家獲取了大部分土地發(fā)展增益，從理論上講，這些利益可以通過(guò)公共財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享。在美國(guó)，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)配置，土地發(fā)展增益被強(qiáng)制分配到所有地塊上，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享。英美兩國(guó)通過(guò)不同的方式，實(shí)現(xiàn)廣大公眾土地發(fā)展增益的分享。我國(guó)的土地用途管制和征地補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)初衷也是如此。國(guó)家壟斷了土地開(kāi)發(fā)一級(jí)市場(chǎng)（發(fā)行市場(chǎng)），政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)城市國(guó)有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征收、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使其成為熟地，然后在土地開(kāi)發(fā)二級(jí)市場(chǎng)中有償出讓或轉(zhuǎn)讓?zhuān)灰资找鏆w國(guó)家所有，進(jìn)而通過(guò)公共財(cái)政將這些收益用于全體人民。這一制度初衷如能實(shí)現(xiàn)，也可以避免土地發(fā)展增益被少數(shù)人壟斷。
然而，目前我國(guó)的制度實(shí)踐卻不如人意，大田農(nóng)民與土地發(fā)展權(quán)（益）缺乏制度上的聯(lián)系。與美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度相比，中國(guó)征地補(bǔ)償制度存在的一個(gè)問(wèn)題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）一直被忽略，不但被媒體和社會(huì)忽略，而且被國(guó)家忽略。在理論上，全國(guó)的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)；實(shí)際上，土地用途管制和土地征收制度將土地發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有，并由政府進(jìn)行發(fā)展增益分配。雖然土地發(fā)展增益確實(shí)有相當(dāng)部分通過(guò)公共財(cái)政用于偏遠(yuǎn)農(nóng)村，但是目前國(guó)家以城市為主要發(fā)展重心，大田農(nóng)民能夠分享到的土地發(fā)展增益非常有限。而且，公共財(cái)政開(kāi)支與大田農(nóng)民的土地發(fā)展增益缺乏明確的制度聯(lián)系。大田農(nóng)民的土地缺乏被征收的機(jī)會(huì)，他們不會(huì)、也不懂得爭(zhēng)取發(fā)展增益，他們是“沉默的大多數(shù)”。
（三）失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益
我國(guó)的征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍；每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍；征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定（第四十七條）。這種土地補(bǔ)償費(fèi)的法定計(jì)算方式雖然不盡科學(xué)，但其計(jì)算結(jié)果與征收前農(nóng)地純收入資本化的“影子價(jià)格”，大體上是相當(dāng)?shù)摹42]根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)的征地補(bǔ)償費(fèi)用，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地征收后的非農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格。這意味著，我國(guó)的土地征收制度未能明確保障失地農(nóng)民對(duì)土地發(fā)展增益的分享，失地農(nóng)民并不享有土地發(fā)展權(quán)（益）。這種模式存在諸多問(wèn)題：
第一，在理論上不能自圓其說(shuō)。前已闡述，從理論上講，土地發(fā)展增益來(lái)源于全體人民的努力，應(yīng)當(dāng)屬于全體人民。失地農(nóng)民雖然不能獨(dú)享土地發(fā)展增益，但他們至少可以參與分享一定的發(fā)展增益，甚至在其中應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先地位，畢竟土地發(fā)展增益的實(shí)現(xiàn)有賴于他們的土地所有權(quán)。而且，中國(guó)農(nóng)民不為城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所覆蓋，土地因此構(gòu)成農(nóng)民農(nóng)業(yè)就業(yè)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)的載體。[43]農(nóng)民失去土地，就會(huì)同時(shí)失去就業(yè)和社會(huì)保障，因此理應(yīng)讓他們參與分享土地發(fā)展增益。
第二，在實(shí)踐中可能導(dǎo)致失地農(nóng)民生活水平的實(shí)際下降。由于中國(guó)存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)生活成本有著巨大的差異。一個(gè)農(nóng)村家庭如果有十畝土地，年收入雖然不多，卻可以維持全家溫飽。土地被征收后，失地農(nóng)民如果不能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)，得到的補(bǔ)償費(fèi)用很難維持整個(gè)家庭在城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活。如果土地被征收前主要用于種植經(jīng)濟(jì)作物或經(jīng)營(yíng)高效農(nóng)業(yè)，則失地后農(nóng)民的生活水平會(huì)下降得更加明顯。近二十年來(lái)的土地征收，制造了一個(gè)完全失去土地同時(shí)又無(wú)法在城市穩(wěn)定就業(yè)的失地農(nóng)民群體，他們?cè)谑У睾笊钏较陆担睦砩系谋粍儕Z感很強(qiáng)，這帶來(lái)了諸多社會(huì)問(wèn)題。
第三，可能剝奪失地農(nóng)民的習(xí)慣利益，從而導(dǎo)致激烈的對(duì)抗。在城郊農(nóng)村，土地被征收之前，農(nóng)民就享有了一些不合法的習(xí)慣利益。他們?cè)谕恋厣蠌氖乱恍┙?jīng)營(yíng)活動(dòng)，占有了土地非農(nóng)使用的發(fā)展增益，例如，將村里的“四荒地”出租給企業(yè)，建停車(chē)場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，大量建造出租房屋。這些經(jīng)營(yíng)行為也許并不合法，但國(guó)家限于執(zhí)法能力未能及時(shí)查處，因此這些農(nóng)民長(zhǎng)期享受非法的習(xí)慣利益。一旦國(guó)家正式征收事實(shí)上得以開(kāi)發(fā)的土地，并僅僅按照目前的法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，農(nóng)民因習(xí)慣利益喪失，就可能產(chǎn)生嚴(yán)重的被剝奪感，進(jìn)而引發(fā)激烈的抵抗，導(dǎo)致群體性事件甚至惡性事件的發(fā)生。
第四，可能給失地農(nóng)民的帶來(lái)巨大心理沖擊。現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上沒(méi)有考慮市場(chǎng)條件，如土地的區(qū)位、征收后的用途等，這可能導(dǎo)致失地農(nóng)民心理不平衡，尤其是對(duì)房屋的補(bǔ)償，主要考慮重置成本，這與城市房屋拆遷按照市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償形成了強(qiáng)烈的反差。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。”城郊村、城中村的房屋與城市國(guó)有土地上的房屋比鄰而立、犬牙交錯(cuò)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距甚大，失地農(nóng)民比照城市土地和房屋的市場(chǎng)價(jià)格，從心理上就難以接受法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第五，可能使法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行。考慮到種種現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，政府可能因嚴(yán)格執(zhí)法成本過(guò)高而放棄執(zhí)法，向失地農(nóng)民妥協(xié)，也可能因“維穩(wěn)”壓力而給予失地農(nóng)民更多的補(bǔ)償。一些地方政府甚至開(kāi)始傾向于以非農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償失地農(nóng)民，這在城中村改造中最為明顯，它事實(shí)上造就了一個(gè)土地食利者群體。這些做法無(wú)疑在消解法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性，且損害了法律的權(quán)威。
上述問(wèn)題應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒e極解決。法律應(yīng)當(dāng)賦予失地農(nóng)民足夠而恰當(dāng)?shù)耐恋匕l(fā)展權(quán)（益），既維護(hù)失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益，也平衡失地農(nóng)民與大田農(nóng)民之間的利益分配。這樣，可以從理論和制度上對(duì)“維護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)完整”的土地發(fā)展權(quán)派生論主張作出正確回應(yīng)。
六、中國(guó)土地發(fā)展權(quán)的制度前景
（一）不宜借鑒美國(guó)制度模式
美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度有很多優(yōu)點(diǎn)，它能夠消除非個(gè)人努力而導(dǎo)致的土地增值，補(bǔ)償因分區(qū)政策而開(kāi)發(fā)受限的土地所有人，從而保證公平；能夠減緩政治壓力，特別是來(lái)自試圖把土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商的土地所有人的壓力；能夠促使土地所有人避免利益分裂，聯(lián)合成統(tǒng)一的群體；能夠大大減少因土地分區(qū)規(guī)劃所帶來(lái)的申訴和爭(zhēng)議及相應(yīng)的成本；能夠更低成本地保護(hù)農(nóng)地、開(kāi)敞空間、歷史遺跡、環(huán)境敏感區(qū)；能夠促進(jìn)城市的理性發(fā)展和擴(kuò)張；能夠在技術(shù)上避免征收土地，減少社會(huì)矛盾。[44]
倘若中國(guó)借鑒美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度，且這一制度能在實(shí)踐中有效運(yùn)作，上述優(yōu)點(diǎn)應(yīng)該也可以體現(xiàn)出來(lái)。然而，土地發(fā)展權(quán)制度的成功運(yùn)作依賴于嚴(yán)格的外部條件，包括法律制度對(duì)權(quán)利的明確界定、科學(xué)合理的分區(qū)規(guī)劃政策、公眾對(duì)發(fā)展權(quán)制度的充分認(rèn)可、政府對(duì)市場(chǎng)的高效監(jiān)管等。在美國(guó)，這些背景性條件在一些地區(qū)也很難全部具備，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的實(shí)際運(yùn)作效果因此往往難符預(yù)期。[45]目前中國(guó)的多數(shù)地區(qū)，很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到美國(guó)式土地發(fā)展權(quán)制度成功運(yùn)作的背景性條件，因此全面借鑒美國(guó)制度模式的時(shí)機(jī)并不成熟。當(dāng)然，具備條件的地區(qū)，可以嘗試以項(xiàng)目的形式進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)改革實(shí)驗(yàn)，然后根據(jù)實(shí)驗(yàn)的成效謹(jǐn)慎決定是否應(yīng)當(dāng)在更大范圍內(nèi)推行這一制度。
一些中國(guó)學(xué)者基于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的優(yōu)點(diǎn)，而主張?jiān)谥袊?guó)全面借鑒這一制度，[46]這顯然不夠嚴(yán)肅謹(jǐn)慎。[47]美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度，與中國(guó)相關(guān)制度有著相當(dāng)不同的基礎(chǔ)，全面借鑒會(huì)涉及一連串的制度變動(dòng)，帶來(lái)的弊端可能多于得到的優(yōu)勢(shì)。目前中國(guó)近乎采取土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式，要轉(zhuǎn)換為美國(guó)土地發(fā)展權(quán)定額私有模式，制度轉(zhuǎn)換的成本會(huì)非常高。尤其不能不考慮的是，全面賦予所有土地以發(fā)展權(quán)，國(guó)家要限制農(nóng)民開(kāi)發(fā)就必須買(mǎi)斷其土地發(fā)展權(quán)，這會(huì)讓中西部地方政府有限的財(cái)政能力雪上加霜；倘若國(guó)家無(wú)力買(mǎi)斷農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，就很難阻止農(nóng)民低度開(kāi)發(fā)土地，從而造成土地浪費(fèi)，并使嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策落空、土地用途管制制度虛化。
（二）堅(jiān)持并完善土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式
當(dāng)前中國(guó)征地糾紛頻發(fā)，矛盾較為尖銳，一些地方的征地補(bǔ)償未能依法進(jìn)行，基層政府的執(zhí)法也存在一些問(wèn)題，土地發(fā)展權(quán)派生論因此批判現(xiàn)有土地發(fā)展權(quán)國(guó)家模式，主張將土地發(fā)展權(quán)完全賦予城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地所有權(quán)人。如果這種主張付諸實(shí)施，土地發(fā)展增益將主要由占有特殊位置土地的城郊農(nóng)民享有，這必將催生土地食利者群體，加劇社會(huì)不公。因?yàn)樵谕恋赜猛竟苤普呦拢鞘幸?guī)劃區(qū)以外的土地不能轉(zhuǎn)變用途、開(kāi)發(fā)利用，根本無(wú)法享有土地發(fā)展增益。目前中國(guó)近乎采取土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式，國(guó)家通過(guò)征地補(bǔ)償制度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，獲得了幾乎全部土地發(fā)展增益。從原則和大方向上講，這種制度模式大體能體現(xiàn)社會(huì)公平，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綀?jiān)持。不能因?yàn)橥恋卣魇昭a(bǔ)償過(guò)程中存在個(gè)別腐敗官員，就認(rèn)為國(guó)家獲得的土地發(fā)展增益全部被腐敗官員獲取，這不符合事實(shí)。從理論上講，政府獲得的土地發(fā)展增益，最終會(huì)通過(guò)公共財(cái)政用于全體人民。
然而，目前的制度未能明確保障失地農(nóng)民的土地發(fā)展增益，這存在一些偏差，應(yīng)當(dāng)加以改正完善。失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償太少，失地后生活質(zhì)量有所下降，這反過(guò)來(lái)使得法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以得到嚴(yán)格實(shí)施，又因此有部分失地農(nóng)民獲得過(guò)多補(bǔ)償。這些偏差并不構(gòu)成否定土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的充分理由，只是意味著過(guò)于嚴(yán)格的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度，執(zhí)行效果并不理想，執(zhí)行成本卻過(guò)高。對(duì)此，周誠(chéng)教授曾提出“私公兼顧論”和“農(nóng)地全面產(chǎn)權(quán)觀”，指出在農(nóng)地自然增值的公平分配應(yīng)當(dāng)全面顧及失地農(nóng)民和國(guó)家。[48]這種認(rèn)識(shí)既堅(jiān)持了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，也保障了失地農(nóng)民的權(quán)益，盡管對(duì)大田農(nóng)民的權(quán)益關(guān)注不夠。事實(shí)上，完全嚴(yán)格的土地發(fā)展權(quán)國(guó)有制度很難存續(xù)。目前臺(tái)灣地區(qū)明確宣示土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，但政府并沒(méi)有獲取全部土地發(fā)展增益，農(nóng)地所有權(quán)人在土地開(kāi)發(fā)中可以分享不菲的發(fā)展增益。我國(guó)法律需要在土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的基本制度下，適當(dāng)考慮失地農(nóng)民分享土地發(fā)展增益，以保證他們過(guò)上小康生活。這需要適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府不能因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”需要而剝奪失地農(nóng)民，也不能因?yàn)椤搬斪討簟笨範(fàn)幎Ц冻龇ǘ?biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用。
目前有關(guān)制度忽視大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，對(duì)其土地發(fā)展增益缺乏明確保障，這應(yīng)當(dāng)加以完善。在大體堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)國(guó)有的同時(shí)，需要在公共財(cái)政和預(yù)算方面進(jìn)行具體制度建設(shè)，保障大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)（益）的實(shí)現(xiàn)。可以考慮建立專(zhuān)門(mén)的制度，從已開(kāi)發(fā)土地的發(fā)展增益中拿出適當(dāng)?shù)姆蓊~進(jìn)行再分配，用于補(bǔ)償那些沒(méi)有征地機(jī)會(huì)的大田農(nóng)民，正是他們的農(nóng)業(yè)耕作為社會(huì)提供了糧食安全、生態(tài)效益、良好環(huán)境等公共品。可以考慮在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之外，專(zhuān)門(mén)增加一項(xiàng)“土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼”，按土地面積進(jìn)行發(fā)放；國(guó)家可以從全國(guó)“土地財(cái)政”收入中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)，作為“土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼”的資金來(lái)源。還可以考慮從“土地財(cái)政”收入中提取一定的經(jīng)費(fèi)，作為農(nóng)村社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基金，用來(lái)資助遭遇疾病、災(zāi)害、事故等亟需幫助的農(nóng)民家庭。特別需要說(shuō)明的是，上述具體制度需要突破行政區(qū)劃，在全國(guó)層面建立。因?yàn)橹袊?guó)是中央集權(quán)程度較高的單一制國(guó)家，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)導(dǎo)致各地發(fā)展?fàn)顩r差異很大，聚集資源的能力相當(dāng)不同，可以分享的土地發(fā)展增益有很大差別，只有全國(guó)性的制度才能保障各地農(nóng)民公平享受土地發(fā)展增益。當(dāng)然，這涉及到復(fù)雜的中央地方關(guān)系及省際財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)。
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