[ 向建軍 ]——(2013-2-25) / 已閱4608次
《行政訴訟法》第32 條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”。由此可見，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質的區別。庭審中，被告必須通過大量證據證明其具體行政行為的合法性。 如果行政機關把一些與所審查的具體行政行為無關聯的、不合法的證據在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認，必然拖延庭審時間。因此主審法官在法庭調查開始后，必須明確地對行政機關的舉證進行引導，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應由行政機關向法庭證明原告違法的事實。在被告出示證據之前分類要求被告舉證，并詢問被告所舉證據是為了證明什么，是什么時間取得的，為原告質證打開思路，保證質證效果。筆者認為，應從以下幾個方面指導舉證。
１、重點出示具體行政行為作出之前所取得的證據。
行政機關在作出某具體行政行為之前，應先取得實施該具體行政行為的充分證據，然后才能作出影響相對人權利、義務的決定。如果證據不足，行政機關即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機關取得的證據，對具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機關舉證不在于多，而在于所舉證有無證明力。庭審法官應引導行政機關向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據。對于庭審時間長短，法律未作明確規定，審判實踐證明庭審法官必須在有限的時間內，保證當庭舉證、質證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個重要體現就是在單位時間內把“事”做的更多更好。如果庭審法官對被告舉證稍加指導，就有充分的時間對有證明力的證據進行質證，讓原被告雙方就質證的證據展開充分的辯論，保證質證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據，庭審法官應采取什么態度呢？有兩種觀點：一種觀點認為在庭上出示什么證據是當事人的權利，法院對證據怎么認定是法院的事；另一種觀點認為當事人在庭上應出示具有證明力的證據，不能把法律規定了沒有證明力的證據在庭上出示、宣讀，庭審法官發現這種情況應予制止。筆者傾向于后一種觀點。作為行政訴訟，舉證責任在被告一方，被告是國家行政機關，其出庭人員是具有一定法律知識的國家工作人員或專業律師，庭審法官只要對被告舉證加于指導，是完全可以保證被告舉證質量的，只在這樣才能保證質證效果，為法院分析判斷證據打下良好的基礎。
筆者在此講到被告應重點出示具體行政行為作出之 前所收集的證據，并不是說具體行政行為作出之后，行政機關就不能收集證據。《行政訴訟法》第34 條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”。根據《行政訴訟法》第34條的規定，被告經法院批準，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據。對這些證據的范圍行政訴訟法未作明確規定。筆者認為，行政機關在作出具體行政行為之后，經法院準許可以收集證據，這些證據的范圍是有限的，法院的“權”也是有限的。如果法院可以允許行政機關在作出具體行政行為之后補充任何證據，法院并以此為證據作為定案的根據，那么“以事實為根據、以法律為準繩”就不能在行政訴訟中得到體現，這條法律基本原則就會成為一句空話， 行政管理相對人的權利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據呢？根據《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規定，具有下列情形之一的，被告經法院準許可以補充相關的證據：1、被告在作出具體行政行為時，已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權允許被告向原告或其他人收集證據或補充證據。因此在庭審中，主審法官應首先要求行政機關出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據。
２、提供作出具體行政行為的事實和程序證據。
具體行政行為是行政機關將普遍性規范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機關的某種 實體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調查開始后，在被告舉證之前，應要求被告向法院說 明證據的基本情況和應證的事實。 首先要求行政機關出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據，即法定程序舉證，如行政文書送達回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序 合法的程序性證據。其次被告應向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實依據。具體行政行為的每一個事實要件，都應當有相應的證據支持。如果沒有相應的證據支持，行政機關認定的事實就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個重要方面就是具體行政行為所認定的事實是否清楚，是否有證據支持。因此，行政機關向法院出示作出具體行政行為的事實依據是行政訴訟舉證的一個重要方面。在我國是“程序”、“實體”并重，所以在要求被告出示這方面證據時，也應同樣對待。
３、提供作出具體行政行為所適用法律，法規和其他規范性文件。
行政機關適用的法律、法規、規范性文件范圍大、條文多、專業性強，行政管理相對人對這些規范的了解受到很大限制，就是審判人員對這些規范也了解不夠。所以，法律明文規定行政機關應向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規和規范性文件。在庭審時行政機關必須當庭出示，宣讀具體行政行為所依據的法律、法規，并當庭質證。 在此筆者要強調的是在行政法律規范體系中法律、行政法規、地方性法規、地方性規章 、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時，審判人員應要求被告重點出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規。其次是地方性法規，再其次是行政規章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權范圍和是否濫用職權的證據。
行政訴訟中，如果行政機關的職權范圍法律規定明確，原被告雙方無爭議，則被告不需要提供此類證據。如果原告提出行政機關超越職權范圍行使職權或濫用職權，庭審法官應指導被告提供行政機關是在職權范圍內使權力沒有濫用職權的證據。
行政訴訟中，庭審法官應怎樣引導被告舉證是衡量 庭審法官庭審綜合能力的一個重要方面，在此要指出的 是因行政案件的種類不同，原告的訴訟請求不同，被告的舉證內容也有不同，一般行政案件，庭審法官應主要把握好以上四點。
作者單位及聯系方式：湖北省宜昌市西陵區人民法院行政庭
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