[ 王春暉 ]——(2003-12-8) / 已閱26580次
——全國“十五規劃” 國務院發展研究中心“中國電信業發展戰略研究重點課題”
GATS框架下的中國電信法律環境研究
王春暉
內容提要：本文根據GATS法律框架下電信服務業的規制與開放，對目前中國電信服務業的法律環境進行分析，就電信服務業產權問題、許可證制度、電信資費制度、外商投資中國電信業的法律問題、互聯互通法律性質、電信普遍服務、通信行政管理職能轉變等熱點問題進行了研究并提出若干立法建議，其目的是能得到中國電信管理層的重視，以便盡快建立與GATS相適應的中國電信服務法律體系。
《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Service ，簡稱GATS）是經《關貿總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade 簡稱GATT）》烏拉圭回合多邊貿易談判達成的歷史上第一部管理全球服務貿易的具有法律約束力的多邊協議。GATS的產生大大豐富了國際貿易的內容，是國際法領域的重大發展。根據WTO統計和信息系統局（SISD）提供的國際服務貿易的分類表，通信服務在十一大國際服務貿易類別中位于榜首。
隨著信息社會的迅速發展和世界經濟一體化進程的加快，全球日益真切地逼近到信息時代，人類也深深地體會到社會對信息的生產、分配和出口的依賴性正變得越來越大。可以毫不夸張地講，當今的國際經濟貿易幾乎無不與信息相關。在這種情況下，中國電信業的法律環境和開放程度，便成為各國以及WTO特別關注的問題。本文擬根據GATS的基本法律框架，對目前中國電信服務業的法律環境進行分析并提出若干立法建議，其目的是能得到中國電信管理層的重視，以便盡快建立與WTO相適應的中國電信服務法律體系。
一、 GATS法律框架下的電信服務
1、 GATS的法律框架
1995年1月1日正式生效的GATS文本，由一個序言，六個部分共二十九條和八個附件組成。其中GATS的前28條稱為框架協議，規定了服務貿易的定義，服務貿易自由化的原則和規則；第29條為附件，這些附件的主要目的是對一些較特殊的服務部門作些更有針對性的規定以使框架協議的基本原則和規定更好地適用這些部門。附件共有八個，包括第二條最惠國待遇例外附件、自然人流動附件、金融服務附件、金融服務第二附件、空運服務附件、海運服務談判附件、電信附件、基礎電信談判附件等。此外，還有若干部長會議決定。如：《關于GATS機構安排的決定》（Decision on Institutional Arrangements for the GATS）、《關于自然人流動問題談判的決定》（Decision on Negotiations on Movement of natural Persons）、《關于金融服務的決定》（Decision on Financial Services）、《關于海運服務談判的決定》（Decision on Negotiations on Maritime Transport Services）、《關于基礎電信談判的決定》（Decision on Negotiations on Basic Telecommunication）、《關于專業服務的決定》（Decision Professional Services）、《關于服務貿易與環境決議》（Decision on Trade in Services and the Environment）等。
GATS的宗旨和出發點與GATT基本上是相一致的。即通過逐輪談判，逐步取消一切限制進入服務業市場的措施，給予外國服務提供者國民待遇，普遍適用最惠國待遇的原則，最終實現服務貿易的全面自由化。GATS框架的特點在于：強調發展中國家的積極參與并根據發展中國家的自身特殊性給予適當的照顧與支持。首先，GATS提供了一種機制，發展中國家可以要求獲得某些領域的承諾作為接受服務自由化的條件，發展中國家有權謀求就其利益而言更好的市場準入（market access）條件；其次，GATS第四條關于“發展中國家的更多參與 ”（Increasing Participation of Developing Countries）通過了若干促進發展中國家發展服務貿易的條款。諸如：促進發展中國家國內服務能力、效率和競爭能力的增強；促進發展中國家對技術和信息獲得,增加產品在市場準入方面的自由度；對不發達國家予以特殊優惠，準許這些國家不必作出具體的開放服務市場方面的承諾，直到其國內服務業具有競爭力。
GATS在結構上明確地將一般義務和紀律與具體承諾的義務劃分開來。一般義務和紀律規定了各成員必須遵守的普遍義務與原則，包括最惠國待遇、透明度、發展中國家的進一步參與 、經濟一體化、國內法規、壟斷和服務專營提供者、商業慣例、緊急保障、支付與轉移、政府采購等條款；具體承諾的義務，主要包括市場準入、國民待遇和附加承諾的規定。
2、電信服務的內涵
GATS關于電信服務的附件中的定義條款，對“電信”作了如下解釋：“電信”（Telecommunications）指以任何電磁方式傳遞和接收信號；“公共電信傳輸服務”（Public telecommunications transport service）指一成員明確要求或事實上要求向公眾普遍提供的任何電信傳輸服務。此類服務又特別包括電報、電話、電傳和數據傳輸。其典型的特點是在兩點或多點之間對客戶提供的信息進行實時傳輸（real-time transmission），而客戶信息的形式或內容無任何端到端的變化；“公共電信傳輸網絡”（Public telecommunications transport network）指可在規定的兩個或多個網絡端接點之間進行通信的公共電信基礎設施。
國際電信聯盟通過的《國際電信聯盟組織法、公約和行政規則》對“電信”的定義是“電信是利用有線、無線、光或者其他電磁系統傳輸、發射或接收符號、信號、文字、圖象、聲音或其他任何性質的信息”。
《中華人民共和國電信條例》將“電信”定義為：“利用有線、無線的電磁系統或者光電系統，傳遞、發射或者接收語音、文字、數據、圖像以及其他形式信息的活動。”
電信服務是指電信業務的經營者向電信用戶提供電信業務的過程。按照國際上通行分類方法，電信業務可分為基礎電信業務和增值電信業務兩大類。
（1）基礎電信業務
基礎電信業務（basic telecommunications），是指提供公共網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務業務（《電信條例》第八條）。實質上，國際上對“基礎電信”的定義至今沒有一個統一的標準。基礎電信業務中的“基礎”，不僅僅是指基礎電信業務本身，主要指這種業務為其他電信業務提供了完備的公共網絡基礎設施。隨著互聯網、移動通信及衛星傳輸技術發展的日新月異，基礎電信服務范圍急劇擴大，新型服務層出不窮，信息傳遞更為迅速準確。基礎電信業務的突出特點在于：基礎電信是一對一的用戶服務，而且能保持傳輸信息的原樣性和真實性。按地域劃分，基礎電信業務可分為本地通信、國內長途通信和國際長途通信；按通信性質劃分，基礎電信業務可分為話音業務、數據業務、專線業務；按通信方式劃分，基礎電信業務又可分為固定通信、移動通信、衛星通信等。我國重新調整的《電信業務分類目錄》例出了十一種基礎電信業務，其中無線尋呼業務和轉售的基礎電信業務比照增值電信業務管理，這主要是因為這兩種業務與其他基礎電信業務相比，規模經濟效益要小的多。
（2）增值電信業務
增值電信業務（value-added telecommunications），是指利用公共網絡基礎設施，提供的電信與信息服務的業務（《電信條例》第八條）。增值電信業務是近幾年來發展起來的新型電信服務。增值電信業務的飛速發展與計算機技術和Internet 的全球普及密切相關；增值電信業務本身是在基礎電信提供的公共網絡基礎上增加的信息服務和其他專業服務，這種業務的發展大大地促進了基礎電信服務產品的充分利用，促進了全球的信息業的高速發展，是一種成本低、效率高，有極大發展前途和空間的電信產業。增值電信業務的突出特點在于：其服務的方式多數情況下是點對面的服務，而且是通過對信息的形式或內容進行加工或加以存儲以供電信業務的消費者未來使用。因此，增值電信業務一般情況下都是非即時性服務，這與基礎電信業務的發送與接收的同步性是截然不同的。如電子郵件、語音信箱、在線信息庫存儲和檢索、數據交換、互聯網信息服務等都屬于增值電信業務。
雖然WTO關于電信服務的談判只涉及到基礎電信領域，未涉及增值電信業務，實質上參與基礎電信談判的各方成員也特別關注增值電信業務的進一步發展。增值電信業務的發展，大大提高了基礎電信設施的使用效率，同時對基礎電信業務也提出了更高的要求，能及時地推動基礎電信業的升級換代。實際上，隨著電信技術與計算機技術的融合，傳統的電話網絡正逐步向綜合化、智能化、全球化方向發展，今后所有的電信服務將集中在一個綜合化的智能網絡上進行。因此，增值電信與基礎電信的界限將會逐漸模糊。
3 、GATS電信服務貿易的基本框架
烏拉圭回合多邊貿易談判結束后，電信服務自由化的談判開始緊張地進行，經過了三年艱苦卓絕的談判，1997年2月15日，WTO結束了關于基礎電信服務市場準入的談判。共有71方政府提交了減讓書，其中69國（地區）政府交了55個開放承諾減讓表，最終被附在GATS第四議定書項下。這個以GATS第四議定書形式并且附有談判各方所作具體承諾表的協議，還有兩個附件，即《附件1：參照文本》、《附件2：電信服務具體承諾表樣本》。
GATS另有兩個有關電信方面的附件，這就是《關于電信服務的附件》（Annex on Telecommunications）和《關于基礎電信談判的附件》（Annex on Negotiations on Basic Telecommunications）。前者是獨立于WTO成員就開放各自電信服務市場所作出的具體承諾；后者是關于烏拉圭回合談判結束后，繼續進行電信服務談判的決定。
（1） GATS的電信服務附件
當時擬定GATS《電信服務附件》的主要目的是基于電信服務業的基本特征所考慮的。因為電信服務部門不僅作為經濟活動的一個獨立的部門，而且為其他經濟部門提拱基本的傳輸手段，一旦電信服務進一步的談判達不成協議，其他服務門類的市場準入的具體承諾就會因缺少這個必不可少的傳輸信息的手段，而無法兌現。因此，有的學者把《電信服務附件》比作向其他門類提供服務的服務提供者開出的一張總保險單。
GATS電信服務附件的重點是使用公共電信網絡及服務的權利。《附件》要求：每一成員應保證任何其他成員的任何服務提供者可按照合理和非歧視的條款和條件進入和使用其公共電信傳輸網絡和服務，以提供其減讓表中包括的服務；每一成員應保證任何其他成員的服務提供者可以進入和使用其境內或跨境提供的任何公共電信傳輸網絡或服務，包括專門租用電路，并保證不對公共電信傳輸網絡和服務的進入和使用附加條件。《附件》中的“技術合作”（Technical Cooperation）條款要求各成員應鼓勵和支持發展中國家之間在國際、區域和次區域各級開展電信合作；向最不發達國家提供機會，以鼓勵外國電信服務提供者在技術轉讓、培訓和其他活動方面提供幫助，支持發展其電信基礎設施，擴大其電信服務貿易。
（2）《基礎電信協議》
1997年2月15日，經過三年的艱苦談判，WTO結束了關于基礎電信談判，達成了《基礎電信協議》并于1998年1月1日正式生效。這些占有全球電信市場93%的電信協議國彼此承諾徹底結束電信的壟斷和封閉，按照不同國家的情況，分步互相開放基礎電信設施和服務的市場。《基礎電信協議》所涵蓋的電信服務領域包括：聲訊電話、數據傳輸、電傳、傳真、電報、私人線路租賃（出售或租賃傳輸能力）、固定和移動式衛星通信系統服務等。
此次達成的《基礎電信協議》是以取消壟斷，對外國服務及服務提供者開放市場為目的，69個締約方承諾通過各種方式，在不同程度上向其他WTO成員的電信服務提供者開放市場，而不需衡量其他成員是否提供相同的開放市場。由各成員提交的具體承諾減讓表被視為GATS的組成部分之一，這些減讓表主要就以下一些問題做出承諾：
A． 法規的透明度
這些法規主要包括許可證制度、互聯安排、競爭保護、法規部門的獨立性，無線頻點號碼資源的分配，許可的技術標準與器材型號，服務費的征收，通過他國電信網絡的權利，普遍服務原則等。參加談判的各方擔心法規環境的不佳會破壞市場準入與國民待遇原則的落實。
B． 最惠國待遇及豁免
參加基礎電信談判的各成員均承諾遵守GATS第2條有關最惠國待遇的規定。但是由于GATS第2條第2款規定了有關最惠國待遇豁免的內容，因此各成員有權單獨決定是否對影響基礎電信服務的措施提出最惠國待遇的豁免。然而，最惠國待遇豁免有時涉及到法律程序問題，所以決定是否提出豁免申請取決于參加談判方對他國所做的減讓是否滿意。
C． 市場準入的具體表現
1998年1月1日生效的《基礎電信協議》是以取消政府壟斷，對外國服務及服務提供者開放市場為目的。因此，69方政府均在所提交的減讓清單中明確列出了外資進入的電信服務項目。
D． 對法規環境的具體承諾
基礎電信談判的關鍵問題之一，就是審查各國有關阻礙電信服務貿易進行的法規及政策，并就各國現行法規制定了“承諾范本”供各方政府在提交法規環境減讓表時參照使用。
3、中國電信業開放的基本框架
根據中國加入WTO議定書有關中國電信市場開放的承諾，中國電信服務的開放主要把握了四條原則：
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