[ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱25918次
WTO與改善中國電信法律環(huán)境
王春暉
中國加入WTO后，中國電信業(yè)必須作出兩項(xiàng)最基本的承諾，那就是：遵守規(guī)則、開放市場。因此，WTO中有關(guān)GATS的規(guī)則就將成為中國電信管理層及電信運(yùn)營商都必須遵守的準(zhǔn)則。然而，能遵守WTO規(guī)則的國家，必須是一個(gè)搞市場經(jīng)濟(jì)的國家；一個(gè)搞市場經(jīng)濟(jì)的國家，也必須是一個(gè)法律環(huán)境非常完善的國家。因此，完善中國的法律環(huán)境，不僅是為加 入WTO的外部需要，也是中國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需要。
加入WTO，中國電信法律體系面臨最大的挑戰(zhàn)是現(xiàn)有的電信法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)與WTO規(guī)則不相符合。這實(shí)際上也是我國原有的以行業(yè)壟斷為本的立法理念與市場經(jīng)濟(jì)立法理念的沖突。
中國目前尚沒有統(tǒng)一的《電信法》，規(guī)范電信服務(wù)貿(mào)易的法律規(guī)范主要是《中華人民共和國電信條例》（下稱《條例》）。《條例》是我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī)，《條例》的出臺應(yīng)該是我國電信立法領(lǐng)域的一個(gè)重大發(fā)展。《條例》確立了中國電信行業(yè)監(jiān)管的十項(xiàng)重要管理制度：（1）電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度；（2）電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度；（3）電信資費(fèi)管理制度；（4）電信資源有償使用制度；（5）電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度；（6）電信建設(shè)管理制度；（7）電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)制度；（8）電信安全保障制度；（9）外商投資電信制度；（10）電信違法制裁制度。
從世界各國電信法律環(huán)境看，我國的《條例》及部門規(guī)章、地方性法規(guī)與GATS的總體要求還相差很遠(yuǎn)，特別是一些地方性電信法規(guī)本位主義特別嚴(yán)重，而且不透明、不公開。事實(shí)上，我國多年來電信立法過程中存在的主要問題是：（1）指導(dǎo)思想基本是管理本位主義，而非經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利本位。太多強(qiáng)調(diào)電信行政主管部門的管理權(quán)，忽視經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán)；（2）政企職能不能實(shí)質(zhì)分開；（3）部門立法、重復(fù)立法，立法時(shí)不重視法律的公平性和社會效應(yīng)。可以說，中國目前的電信服務(wù)方面的立法嚴(yán)重滯后，已經(jīng)成為中國入世后，電信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。因此，電信管理層應(yīng)盡快根據(jù)國際電信服務(wù)貿(mào)易的規(guī)則和要求，修改完善有關(guān)的部門規(guī)章，廢除那些與WTO規(guī)則相抵觸的規(guī)章和地方性法規(guī)，加快立法速度，特別是要提高立法質(zhì)量和檔次，建立一套清晰透明，符合國際慣例的“游戲規(guī)則”。為此，筆者提出如下建議：
一. 關(guān)于中國電信業(yè)的市場準(zhǔn)入問題
中國電信業(yè)的市場準(zhǔn)入應(yīng)有一個(gè)漸進(jìn)的過程。根據(jù)GATS逐步自由化的規(guī)定，服務(wù)貿(mào)易自由化的進(jìn)程，應(yīng)取決天各個(gè)成員方的國家政策目標(biāo)，以及成員方包括它的整體和個(gè)別服務(wù)部門的發(fā)展水平，在逐步擴(kuò)大市場準(zhǔn)入程度方面應(yīng)根據(jù)各國的發(fā)展情況給予適當(dāng)?shù)撵`活性。
中國加入WTO的身份是發(fā)展中國家，中國在電信服務(wù)領(lǐng)域的總體發(fā)展水平與歐美等發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。因此，中國應(yīng)根據(jù)GATS的逐步自由化原則，來確定中國電信服務(wù)市場準(zhǔn)入的規(guī)模、程度和時(shí)間，逐步地開放中國的電信服務(wù)市場。
二. 有關(guān)外商投資電信服務(wù)業(yè)方面的立法應(yīng)按GATS的要求作出規(guī)定。
GATS第十六條規(guī)定了各國在其作出市場準(zhǔn)入承諾的服務(wù)部門中，將不得采取六項(xiàng)針對市場準(zhǔn)入的限制性措施。盡管我國對現(xiàn)行的外商投資方面的法律作了較大的修改，但是與GATS的要求還相差一定距離，而且截止目前為止，我國有關(guān)服務(wù)業(yè)的一般性立法，仍然是一個(gè)空白。因此，電信管理層應(yīng)考慮率先制定有關(guān)“電信服務(wù)業(yè)外商投資的規(guī)定”。
目前，在外國合營者的投資比例方面，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》與《電信條例》就相互沖突。《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第四條規(guī)定：外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五，沒有上限；《電信條例》則規(guī)定：從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司，國有股權(quán)或股份不少于百分之五十一。
三． 關(guān)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的取得
目前，國家對經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)均實(shí)行許可證制度。頒發(fā)基礎(chǔ)或增值電信業(yè)務(wù)許可證，我國主要采用申請與審批制，即由符合條件的提供電信服務(wù)的企業(yè)提出申請，國家電信主管部門按照電信法規(guī)的條件、程序、時(shí)限進(jìn)行審批。但是隨著電信服務(wù)市場的開放和競爭的日趨激烈，電信服務(wù)經(jīng)營許可證的頒發(fā)應(yīng)當(dāng)考慮先取得基礎(chǔ)電信或增值電信“建設(shè)許可證”，然后再通過招標(biāo)的方式，取得電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。
四． 關(guān)于電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題
電信資費(fèi)問題，是接受電信服務(wù)的消費(fèi)者都普遍關(guān)心的問題。按照《電信條例》的規(guī)定：“電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)原則，同時(shí)考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求，電信業(yè)的發(fā)展和電信用戶的承受能力等因素。”但基本電信業(yè)務(wù)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門提出方案，經(jīng)征求國務(wù)院價(jià)格主管部門意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。然而，電信行業(yè)的“成本”究竟是什么，又有誰去仔細(xì)研究過。我認(rèn)為目前電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要還是考慮了政策因素和投資回報(bào)率這兩個(gè)因素。我國的電信產(chǎn)業(yè)是從自然壟斷逐漸走向有限制競爭的。在這種條件下，電信資費(fèi)的定價(jià)方法更多是考慮政策因素，而非市場競爭條件下的資源最佳配置；另外，電信業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，由于這幾年對信息高科技效應(yīng)的過高預(yù)期和市場開放，刺激了對電信市場的過度投資；過度投資使得我國有限競爭的電信業(yè)迅速進(jìn)入了成熟期，市場成本加大，投資回報(bào)速度必然就成為投資者的關(guān)注的問題。
我們再回頭研究一下電信業(yè)務(wù)的成本，比如投資者很仔細(xì)地投資，花錢很小心，并且有很強(qiáng)的監(jiān)督，這個(gè)成本就可能很低。但是如果在壟斷或有限制的競爭下，它的價(jià)格線不但沒有下降的機(jī)制，反而還有往上走的趨勢。雖然《電信條例》規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)根據(jù)電信主管部門的要求，提供準(zhǔn)確、完備的業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)及其他有關(guān)資料。但是電信經(jīng)營者都以這些數(shù)據(jù)和資料屬“商業(yè)秘密”為由，不予提供。因此，電信業(yè)務(wù)的消費(fèi)者對制定電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的成本、數(shù)據(jù)及資料，仍然沒有知情權(quán)。我認(rèn)為，中國加 入WTO后，電信資費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步由電信服務(wù)的提供者按照市場的需求和價(jià)值規(guī)律自行確定，國家應(yīng)逐步取消政府定價(jià)。
五． 中國電信業(yè)的國民待遇應(yīng)先對內(nèi)實(shí)行
GATS的國民待遇原則是建立在國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的非歧視原則基礎(chǔ)上的，其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務(wù)和服務(wù)的提供者，在法律規(guī)章和管理等方面給予不低于本國的服務(wù)和服務(wù)提供者所享有的待遇。這表明：國民待遇不僅適用于國外的服務(wù)和服務(wù)提供者，同樣也適用于國內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者。因此，筆者建議，中國電信業(yè)在對外開放之前，應(yīng)先進(jìn)行對內(nèi)開放，在給予國外電信服務(wù)和服務(wù)提供者國民待遇之前，應(yīng)先在國內(nèi)電信業(yè)中實(shí)行國民待遇。
六． 中國電信業(yè)要引入真正的競爭機(jī)制，必須實(shí)行多元的產(chǎn)權(quán)主體，并實(shí)行公平的游戲規(guī)則
自1998年國家信息產(chǎn)業(yè)部成立后，中國電信宣告解體，成立了若干獨(dú)立的電信公司。目前，在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場，已有中國電信、中國聯(lián)通、中國移動、中國衛(wèi)星等幾家主要基礎(chǔ)電信公司。從這些公司經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)種類上來看，僅僅是一種業(yè)務(wù)上的專業(yè)化，原有的市場結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)的變化，業(yè)務(wù)上彼此獨(dú)立，不可能形成真正的競爭格局。尤其是目前中國電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)依然如故，雖然各公司之間有著各自不同的利益和目標(biāo)，但從所有權(quán)主體上看，都屬于中央人民政府。如果在競爭中任何一個(gè)公司受到重創(chuàng)，遭受損失的只能是國家。因此，國有電信公司必須改革，改革的唯一出路就是進(jìn)行資產(chǎn)重組，實(shí)行多元的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。因?yàn)椤案偁帯钡膬?nèi)涵是競賽和爭奪，其前提是產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)必須是多元的或不同的，否則不可能形成真正的競爭。因此，筆者再次建議，國家在允許國外資本介入中國電信服務(wù)業(yè)之前，應(yīng)先允許國內(nèi)非公有資本介入。同時(shí)，筆者擔(dān)心，中國電信業(yè)國有控股51％會影響先進(jìn)技術(shù)和管理的引進(jìn)。道理很簡單，只有對方控股時(shí)，其利益更大時(shí)，才能把更先進(jìn)的技術(shù)和管理源源不斷地配套進(jìn)來。實(shí)際上，公司誰控股無關(guān)緊要，他賺錢，我收稅，他獲利，我就業(yè)。要明白這樣一個(gè)道理，我們引進(jìn)的是企業(yè)而不是國家；而且這些企業(yè)又都是私有的，只要我們有完善的監(jiān)管措施，是不會影響我國的主權(quán)和安全的。
我國目前的主要電信公司均屬國家控股集團(tuán)公司，這種模式，筆者有幾種疑慮：（1）國家電信控股集團(tuán)公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命，公司的決策與政府的決策的區(qū)別就不大，這又如何能減少政府對公司業(yè)務(wù)活動的行政干預(yù)呢？那么如果是這樣，政企分開就是一句空話。（2）國家電信控股集團(tuán)所控制的子公司不止一家，這些子公司有盈利的，也有虧損的，國家控股集團(tuán)從全面利益出發(fā)；很可能把盈利的子公司的利潤抽走，用于補(bǔ)貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。因此，只有建立電信業(yè)的多元投資主體，才會解決上述矛盾。首先，由于多方出資，新增投資或技術(shù)，有利于技術(shù)的更新?lián)Q代，增加競爭能力，擴(kuò)大市場份額；其次，由于多方出資，董事會的成份多樣化，從而政府的行政干預(yù)就會減少，董事會的獨(dú)立就會擴(kuò)大；再次，由于多元的投資主體，各個(gè)投資主體都關(guān)心公司的發(fā)展前景，因此，便于公司擴(kuò)展業(yè)務(wù)，開拓市場。
目前，中國電信業(yè)的“競爭”是無序的、不規(guī)則的，基本上是利益導(dǎo)向，而非規(guī)則導(dǎo)向。這與中國電信管理層實(shí)行的價(jià)格不對稱管制政策有極大的關(guān)系 。眾所周知，電信業(yè)的競爭同市場的關(guān)系極為密切，無論在什么情況下都應(yīng)當(dāng)在市場這一大背景下，對競爭進(jìn)行博弈分析，認(rèn)識企業(yè)競爭存在的客觀性具有重要的意義。電信業(yè)參與市場競爭的方式無非有兩類：一是價(jià)格競爭；二是非價(jià)格競爭。筆者認(rèn)為，只有非價(jià)格競爭能力的提高才能顯示其競爭的實(shí)力。由于電信服務(wù)本身具有無形性、可變性、易消失性，服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)的不可分割性以及服務(wù)的全程全網(wǎng)和互聯(lián)互通等特點(diǎn) ，使得電信業(yè)的非價(jià)格競爭因素，顯得尤為重要。為此，筆者建議，電信管理層在制定“游戲規(guī)則”時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮非價(jià)格競爭機(jī)制。
七． 加快轉(zhuǎn)變通信行政管理職能
WTO規(guī)則對成員具有較強(qiáng)的約束力，尤其對成員的政府行為提出了嚴(yán)格的要求。一個(gè)成員國要享受WTO的權(quán)利并從中獲得巨大的利益，必須根據(jù)WTO的有關(guān)原則、協(xié)議和要求來改革政府的行為，增強(qiáng)政府法治性和透明度，以保證政府為市場和企業(yè)提供公平的“游戲規(guī)則”。
目前，我國的通信行政管理部門，無論在觀念上、職能上和管理方式上都不能適應(yīng)加入WTO后新形勢的需要。因此，我國通信行政管理必須加快轉(zhuǎn)變職能，盡快由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)變，用“規(guī)則導(dǎo)向”取代“權(quán)力導(dǎo)向”。筆者認(rèn)為，在轉(zhuǎn)變通信管理職能上應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面：
（1） 按照公平原則，減少對電信服務(wù)貿(mào)易的行政干預(yù)，強(qiáng)化市場機(jī)制；
（2） 按照透明度原則，提高電信服務(wù)貿(mào)易管理的透明度和公開性；
（3） 按照非歧視原則，一視同仁地對待各通信企業(yè)；
（4） 按照國民待遇原則，對本國和外國的電信服務(wù)和服務(wù)提供者給予平等對待。
八.建立通信行政行為公開化法律體系
WTO中的透明度原則，要求各成員方將有效實(shí)施的有關(guān)管理對外貿(mào)易的各項(xiàng)法律、法規(guī)、行政規(guī)章、司法判決等迅速加以公布，以讓其他成員方政府和貿(mào)易經(jīng)營者熟悉。
為適應(yīng)加入WTO的需要，我國通信行政領(lǐng)域當(dāng)務(wù)之急應(yīng)解決兩個(gè)公開：
1． 通信行政的信息公開
無論是根據(jù)WTO關(guān)于信息公開的要求，還是根據(jù)我國民主與法治的發(fā)展需要，建立信息公開制度，應(yīng)當(dāng)成為我國通信行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。目前，無論是電信服務(wù)的提供者還是電信服務(wù)的消費(fèi)者，都面臨著對通信行政信息的欠缺和信息的歧視問題。例如，去年電信資費(fèi)調(diào)整的價(jià)格聽證會內(nèi)容，要求公民保密；今年的模擬網(wǎng)退網(wǎng)精神，也要對社會保密。這些本來應(yīng)向公眾公開的信息，確以“保密”二字，成為非陽光下的行為。為此，筆者建議：為保障電信服務(wù)的提供者和消費(fèi)者的知情權(quán)的發(fā)展要求，必須建立通信行政信息或情報(bào)公開的法律制度。
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