[ 李克垣 ]——(2003-4-26) / 已閱19075次
新 社 區 發 生 了 什 么
——從兩個現代社區個案透析社區治理基礎的變化
近年來，隨著上海城市發展的日新月異，新式社區如雨后春筍般地涌現。在看到社區硬件面貌徹底改變的時候，我們有必要探究一下社區基本性質發生了什么樣的變化？這種變化有什么制度價值？本文從我區石門二路街道達安城、新福康里兩個社區個案調查狀況出發，試圖找出這些變化，以及這些變化怎樣影響了居民參與公共事務的條件，并進一步指出地區政府在這種基礎關系結構轉型后應扮演什么角色，而這一點對于積累新式社區管理經驗，以至“打造國際一流社區”無疑具有重要意義。
一、達安城、新福康里兩個小區的基本情況
達安城小區和新福康里小區原來都是石庫門舊式里弄，是近幾年通過舊區改造在我區較早建成的新式小區。據我們的調查，達安城小區住宅共58414平方米，業主579戶，新福康里小區住宅10.8萬平方米，有主業1246戶。這些業主或者通過回搬或者通過新購都取得了房屋的產權，是新小區的真正主人。兩個小區業主全部入住后，相繼成立了業主委員會（以下簡稱業委會）。目前，達安城小區已是第二屆業主委會員，有11人組成；新福康里小區也成立了第一屆業主委員會，有13人組成。兩個小區的業主委員會成立后，都與管理小區的物業公司（前者是上海達安物業管理有限公司，后者是上海百事通物業管理有限公司）簽訂物業管理服務合同，與物業公司形成聘用與被聘用的關系。兩個小區相同的是，所聘用的物業公司都繼續了業委會成立之前的管理本小區的物業公司，而兩個物業公司與原來的小區開發商都有某種關聯。目前從整體上而言，兩個小區的業委會與物業公司之間關系良好，業委會對物業公司整體上是信任的，但有不滿意的地方，達安城小區業委會對于物業公司就小區內開公司問題的處理情況不甚滿意，新福康里小區居民因小區內盜竊案件不斷發生以及物業收費較高而頗有微詞。
二、城市社區基礎產權關系的變革
我們知道，傳統城市社區大多數的住房是由居民的工作單位分配的，居住者沒有通過市場交易價格購買房屋，而是作為工作單位的成員進入居住區的，因而居住者不是房屋的產權人。房屋的產權屬于居民的工作單位（集體）或者國家（由政府房管部門代表行使）。居住社區的物業管理權相應地被賦予了準政府性質的物業公司（由“房管所”轉制而來），這些準政府機構代表政府擁有物業資源的占有、處置和受益權，同時也程度不同地替政府承擔著部分社會福利功能。居民或單位交出的物業管理費用只具有象征意義，并不能平衡物業公司實際的支出成本，這些費用要么由政府貼補，要么由單位組織統一負擔，甚至還可能由小區經營的其它收入（比如停車場、房屋出租等）來填補。正因如此，物業公司不僅視自己為當然的管理者，而且是身份和地位都高于居住者一方的，因為他們掌握著房屋資源的社會提供，是他們代表政府為居民提供了福利。在物業眼里，居民是一個準公共福利的享受者，是物業管理照顧的對象。居民不住，對物業的生存沒有影響，但反過來，如果物業停止了工作，對居民的影響極大。如果居民希望保留樓前更多的綠地，希望減少油煙、噪音污染，希望建造自行車棚等，居民就必須或者通過請求其產權單位代表他們向物業交涉，或者集體通過信訪的形式向物業呼吁。事實很清楚，是居民依賴物業的資產生存，而不是相反。物業與居民之間是縱向的管理與被管理關系，雙方的權利、責任和義務不對等，居民無權約束物業，居民公共需要的能否實現基本上取決于物業的良心發現，而非法律的約束。還需要指出的一點是，在傳統社區中，物業只承擔了社區管理的部分職責，主要是房屋的拆建、修葺等，另外一部分管理職能，如垃圾清掃清理、衛生整治、小區安全等，是由政府機構（街道及有關部門）或準政府機構（居委會）來承擔的。
在達安城和新福康里兩個新式小區，我們看到，新的城市居住社區已經發生了變化，其中最重要的是居住者身份的變化，房屋產權已通過購買歸屬到個人或家庭。這樣一來，舊的業主主體——單位、房管局或開發者已經轉變成新的，他們是購買了房屋的社會集團或個人。于是，一種對等的市場關系就出現了：業主成為房屋的產權人，他們以管理費購買物業公司的保安、綠化、清潔等社會服務，物業公司則以提供服務作為交換，從業主的購買中獲得生存。這個市場關系使得交易雙方——物業公司和業主——的地位趨向“平等”，更準確地說，是趨向于各自權利義務的對等配置。業主的選擇權被《上海市居民小區管理條例》合法化，這個條例明確承認，由業主代表大會選舉產生的業主委員會，具有運用簽署合約選聘物業管理公司的權利。這種居住者的選擇權，顯示了他們同物業不同以往的縱向關系性質：他們是由聘用合約聯系起來的交易雙方，成為平等主體之間的橫向關系。這樣的關系意味著，物業從一個準政府式的、有權力的社會管理者，轉變為一般的、提供管理服務的社會單位。這意味著從前的管理和被管理關系轉變成簽約關系，各方具有權利義務的對等、從而可能相互約束的地位。很明顯，這是一項權利配置的重構－轉移過程，它改變著權利配置的規則，并在其基礎上造就著新的社會關系。
三、新的社會公民組織和新的公共利益空間的出現
隨著城市社區產權關系的變化，對一部分稀缺的社會價值——資源、商品和勞務——而言，它的分配的主體發生了變化。參與分配管理資源“主體”方面的變化，是一些社會管理責任的開始轉移，從政府、房管部門、單位或物業開發者等組織的單方面的責任轉移到居住者為主要的責任方去了，但由于成本、時間和專業分工的原因，他們需要委托物業公司來代理這份管理責任。由居住者量多、分散且時間不一致，所以居住者需要通過一定的授權方式產生代表他們行使物業選擇權、公共事務的決策權的組織，這就在小區產生新的社會組織——業主委員會，他們代表居民，試圖通過競聘選擇權參與對管理市場資源、勞務供給等有價商品即價值的分配。這是傳統社區所沒有的活動主體。
從達安城和新福康里兩個小區業主委會員的章程及運作方式，我們可以看出這種新興的社區公共組織，在產生和授權方式、內部結構、權利行使依據、權利內容、經費來源及對其評價方式等方面，與政府組織或政府任命的公共組織有質的不同。業委會由業主大會或業主代表大會選舉產生，由于業委會行使的權利與業主有直接的利益關系，所以業主們對行使業主代表和業委會委員的選舉權都非常慎重，這與一些政治選舉明顯不同。業委會委員的權利嚴格來自其所代表的業主們的授權，其工作成效（權利行使的當與不當、職責履行的到位與不到位）的唯一評價主體也是其代表的業主們，業主們對不稱職的委員只要履行規定程序即可撤換，這與行政組織自上而下的權力產生和評價方式正好相反。業委會的內部結構是真正的委員會制，嚴格實行一人一票，業委會主任并沒有多于其它成員的權力，他的個人意見也不能影響其它成員的投票，主任的角色是召集人，這與行政組織的首長負責制差異巨大。
業委會的出現意味著一種變化：由居民組織處理居民共同的事物，顯示了組織化的社會聯合由私域向公域的變動。它要求分享某種社會權利，但這種社會權利的目標在社會財產的管理方面，它要做的是通過聚合并代表產權人（居民）的利益，達到維護其產權利益的目的。與過去不同的是，這類公民組織試圖進入公共管理領域，承擔公民財產管理的責任，從而來替代一直以來由指定的組織如房管所轉制物業公司、街道、居委會等組織的社區公共利益的管理職責。
更有意義的是，業委會這類社區公共組織的出現，除了增強居民自治意識，減輕政府的社區管理責任壓力，而且還創造出了新的社區公共空間，產生新的公共利益。在傳統觀念里，私人利益與公有利益（國家利益、集體利益）是相對立的，而在新式社區我們發現存在一種既不是私人利益，也不是國家利益、集體利益的新型社會空間，即建立在自我利益基礎上公共利益。這種公共利益是可以公共分享的“私利”的整合，它具有非個人性、非國家性、非政府性。舉個達安城小區管理的案例來說明：有的居民要求禁止養狗，這是個人利益而不是公共利益，因為它無法和同意養狗的居民共享這種利益。但是居民要求“保護綠化”或“防止污染”就不同了，它們同樣是“私利”，但有了居民公共利益的性質，因為這種利益可以與任何其他居民分享。從表面上看，這些主張與增進自己的私利有關，但它還符合公共生活中必不可少的其它原則；如果個人利益和他人的利益（包括被要求人）相一致，這種利益就具有了某種公共性質，因而受到社會制度的正當保護。
四、居民參與社區事務的方式變化——從身份到契約
新的活動主體和新的公共利益空間的出現預示著新的社會關系的產生。在傳統社區，居民總隸屬于一個單位，即是所謂的“單位人”，他取得住房是基于他單位的身份，他行使社區管理權也是基于身份向其單位組織提出。而在新式社區，居民參與社區事務的方式的完全不同了，居民取得參與資格是基于購房合同獲取產權，居民通過契約授權給業委會行使其業主的權利，最重要的是業委會通過簽約來委托物業公司代理行使社區管理權。由于契約關系，業委會與物業公司形成平等的權利義務關系。分配社會資源的規則發生重大變化，物業公司需要通過競爭獲得這份管理資源，但競爭的標準是服務質量的高低，而不是他在政府體系中級別、地位、以及和政府關系的遠近。這樣，對于物業管理市場資源的分配，就由從前的政府分配轉變為由產權人（居民通過競聘物業的活動）來分配。而這一點，又成為物業公司負責（代理）對象改變的原因，過去它們僅向自己的上級負責，現在轉變為向居住者負責。這意味著，他們由前者的代理轉變為后者的代理。
就社會關系轉型而言，居民通過一個個簽定合約的行動，實踐著一些現代社會的規則——自主、選擇、對等、參與、公共授權、公民責任、行動的法律依據等，他們改變了以往一切依賴組織的習慣。正如19世紀英國法制史學家亨利·梅因在其名著《古代法》中所說，“進步社會的運動，到此處為止，是一個從身份到契約的運動。”社區居民通過契約，發展出了對于共同事務的處理（管理和控制）責任以及運用這種責任平衡強弱力量不同社會團體的能力，整合了公民共同利益，強化了公民基于合約基礎建立的信任、監督和自我控制關系，這是一種典型意義上的公民自治，是朝向法治社會的基礎性變遷。
五、地方政府在社區轉型中應扮演的角色
雖然前面的分析，表明了在新式的達安城和新福康里小區業委會與物業公司之間是通過合同建立起聘用與被聘用的平等契約關系，業委會對物業公司具有選擇權，但是如果某個業委會對聘用的物業公司不滿意，想要換一家物業公司來管理小區，業委會是否能“炒掉”物業公司，我們深感疑慮和擔心。《南方周末》2000年5月19日刊登的一篇文章“業委會炒不掉物業公司”，介紹了浦東清水苑小區業委會想炒掉嚴重不合格的“暢苑物業”由于上級行政管理部門的干涉而未果，這說明我們的擔心不是多余的。在我們的調查中，確實發現相對于物業公司來說，代表業主利益的業委會是非常弱勢的一方，物業公司與政府組織或準政府組織之間具有某種相關。
我們認為，在目前新式小區發展出的新型社會關系與原有的宏觀制度仍相抵觸的情況下，作為地方政府（包括居委會這樣的準政府組織）要在產權沖突中堅持保護和支持原則，尊重法律，尊重當事人契約，而不是相反。比如，前述清水苑小區業委會炒物業的案例（雖然我們調查的這兩個小區沒有發生這樣的情況，但也完全有發生的可能）中，是上級行政管理部門否決了業委會（代表業主們）脆弱的競聘物業權，這不僅直接損害清水苑小業主的權利，而且損害了《上海市居民小區居住條例》的法律權威，破壞了確定性，鼓勵了機會主義和尋租行為的盛行，刺激了極端行為的發生。清小苑小區業委會競聘物業不成，試圖發起居民拒交費用的行動，來增加壓力。如果這種爭議是在某個政府機構和社會組織之間展開，它還可能演變成一個有“國家和社會”沖突涵義的事件。爭議的擴大、擴散和升級，不僅損害了行政的權威和效率，而且對建立社會合作有負面影響，它激勵的是社會對政府的依賴，而不是社會的自我依賴、約束、管理和監督能力的發展。從清水苑物業方面來看，如果政府的介入很有用，那么所有的物業公司都會想方設法采取各種行動，不斷繁衍著尋租行為。在業主無選擇權的情況下，無論物業卸責問題多么嚴重，也不可能讓它付出代價，反過來，政府還要付出相當精力不斷來“抓”物業公司提高服務質量。結果是政府的不當干預，保護了不進取的物業公司繼續占有社會資源，增加了政府從事社會管理的負擔和協調成本。
黨的十六大報告明確要求“完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社會”，在我區達安城、新福康里等新式社區產生的這種契約型社會關系無疑為居民自治奠下物質基礎，并且由可能由這種社區內契約進一步發展出社會契約，這將是在城市悄然發生的歷史性進步。但是這種契約關系仍然很脆弱，它受到了國家某些沒有變革的宏觀制度的阻撓，作為基層直接管理社區的政府，要看到社區的這種社會基礎性關系的變化，并支持、保護它們的發展，嚴格依法進行管理。這樣，我們就找到了一個建立現代社區的最基本契入點，并有可能朝向國際一流社區發展。
作者：李克垣（中國政法大學法學學士，
現供職于上海市靜安區石門二路街道辦事處）
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