[ 金代權 ]——(2003-4-26) / 已閱18376次
任茂菊不服重慶市渝中區勞動局工傷性質認定案
金代權 彭英
[案情]
原告：任茂菊，女，漢族，1974年5月10日出生，中國建設銀行重慶市分行渝中區支行職工，住重慶市江北區金沙打鐵街91號。
被告：重慶市渝中區勞動局（以下簡稱“區勞動局”）。地址：渝中區金湯街74號。
第三人：中國建設銀行重慶市分行渝中區支行（以下簡稱渝中區建行）。地址：渝中區民安路。
第三人渝中區建行系經工商行政管理部門登記注冊的全民所有制商業銀行，原告任茂菊系其儲蓄科聘用職工，雙方簽有勞動合同書。1998年4月10日，任茂菊所在儲蓄科在科長帶領下，集體到成都銀廠溝春游。副科長郭忠文聯系支行駕駛員王立進，駕駛該行渝A15746豐田旅行車，帶領儲蓄科職工14人，于下午五點過從單位出發。車過成渝高速公路白市驛收費站后，郭忠文主動要求駕車。當車行至成渝高速公路193公里處時，因躲避前方標志，與右護欄相撞翻滾，造成重傷三人，輕傷一人的交通事故。任茂菊受重傷，經重慶第三軍醫大學大坪醫院診斷為骨盆骨折，右髖關節后脫位伴股骨頭骨折，T12椎體壓縮性骨折，頭皮及全身多處軟組織挫裂傷，右髖創傷性關節炎。郭忠文因違反支行紀律，擅自組織春游，造成交通事故，被第三人渝中區建行給予行政記過處分。1999年4月，任茂菊向被告區勞動局申請工傷性質認定，區勞動局經調查，認為任茂菊受傷不符合勞動部（1996）266號文件即《企業職工工傷保險試行辦法》（以下簡稱“《試行辦法》”）第八條規定的工傷認定條件，于2001年5月21日作出勞險NO417號工傷性質認定書，認定任茂菊受傷不應認定為工傷。任茂菊不服，申請復議。重慶市勞動和社會保障局經復議，維持原認定結論。為此，任茂菊向重慶市渝中區人民法院提起行政訴訟。
原告任茂菊訴稱：我系渝中區建行儲蓄科職工，下派儲蓄所鍛煉。1998年4月10日，科里組織到成都春游，通知我必須回科參加活動，我說有事請假，未準。在旅途中發生車禍，我受重傷。向區勞動局申請工傷認定，區勞動局作出我受傷不屬工傷的認定結論。區勞動局適用《試行辦法》第八條是錯誤的，應當適用重慶市人事局渝人發（1997）75號《重慶機關事業單位工作人員因公傷亡認定暫行辦法》（以下簡稱“《暫行辦法》”）第二條（二）款七項。因此請求判決撤銷區勞動局對我受傷不認定為工傷的結論。
被告區勞動局辯稱：儲蓄科職工未經行領導批準，私自組織春游，并非參觀學習，任茂菊在此次活動中受傷，不符合工傷認定條件。我局勞險NO417號認定書，事實清楚，適用法律正確，請求判決維持。
第三人渝中區建行認為：我行儲蓄科部分同志在科長組織下，未經行領導批準，動用支行車輛私自外出春游，嚴重違反勞動紀律，我行已對相關責任人給予相應處分，任茂菊在春游途中遇車禍受傷，不具備認定為工傷的條件，區勞動局所作結論事實清楚，適用法律正確，請求判決維持。
[審判]
渝中區人民法院經審理認為，渝中區建行儲蓄科未經行領導批準，擅自動用支行車輛外出旅游，途中遭遇車禍，雖屬不幸，但該次活動不具備公務性質，原告任茂菊受傷不符合《試行辦法》規定的工傷認定條件。被告區勞動局認定原告任茂菊受傷不屬于工傷范圍的事實清楚，證據充分，適用法律正確。原告任茂菊提出其本人不愿參加這次活動，而被科長郭忠文強行要求參加，且自己并不知道這次活動系科長未經行領導同意的行為，因有充分證據證明此次活動確系科里組織的活動，故即使原告不知情，也不能否定科里擅自行動這一事實。關于本案適用法律問題，渝中區建行系工商行政管理部門登記注冊的全民所有制企業，并非行政事業單位，故原告提出本案應適用重慶市人事局《暫行辦法》，理由不能成立。據此，依據《試行辦法》第八條和《中華人民共和國行政訴訟法》第八條、第五十四條第一款之規定，于2001年9月19日作出如下判決：
維持渝中區勞動局作出的勞險NO417號對任茂菊受傷不認定為工傷的性質認定。
一審宣判后，任茂菊不服，向重慶市第一中級人民法院提起上訴。其上訴稱：原審認定的事實與客觀實際情況不符。1、1998年4月10日全科到成都春游是科長郭忠文、沈蓉組織安排的集體活動，不是私自相約和自發性的個人行為，我參加單位集體活動受傷，應參照重慶市人事局渝人發（1997）75號文認定為工傷；2、這次活動安排在上班時間；3、這次活動經費絕大部份是儲蓄科獎金，具有福利性質，且用的是單位運鈔車和專職司機；4、重大交通事故的起因是科長郭忠文違規擅自駕車。
被上訴人區勞動局辯稱：任茂菊受傷不符合《試行辦法》第八條規定，不應認定為工傷，請求二審法院維持原判。
被上訴人渝中區建行辯稱：1、我行儲蓄科部分職工私下邀約，自發組織的這次活動，未經行領導同意，是部分人的私自行為，非單位組織的活動；2、上車地點是華一坡，且大部份人是六點以后走的，說明他們不是因公活動，而是利用休息時間邀約到成都玩耍，因而任茂菊在這次活動中受傷不應認定為工傷。
重慶市第一中級人民法院經審理認為，1998年4月10日，渝中區建行儲蓄科由科長帶隊集體到成都銀廠溝春游系全科性的集體活動，不是任茂菊與他人相約外出春游的私人行為。外出春游使用的車輛是支行的運鈔車。對于儲蓄科搞集體活動是否要向行領導請示、匯報，是否可以私自運用單位的運鈔車春游，這是渝中區建行內部管理的問題，不能以此為由認為該活動為私人行為。上訴人任茂菊在此次交通事故中無任何過錯責任，受重傷顯然無辜。《試行辦法》系勞動部的規范性文件，是工傷性質認定案件可參照的規范性文件，不是法律、法規，也不是規章規定。《試行辦法》未窮盡所有工傷性質認定的情形，且試行后未作修改，必須結合具體受傷者的情況認定工傷性質。本案上訴人任茂菊是在參加科里組織的集體活動中發生交通事故而受傷，至于組織這次活動的科長是否向支行領導匯報，車輛是否經行里指派，作為一般職工的任茂菊不可能知曉，她僅是去參加集體活動的一員。并且，任茂菊向科長請假，未準許，這也說明是一種組織活動。因而被上訴人渝中區建行辯稱此次春游未經行領導同意，是部分人的私自行為，不是單位組織的活動的理由不成立。重慶市人事局渝人發（1997）75號文《暫行辦法》規定：“參加本單位或上級組織的文體比賽、集體活動時造成傷亡應認定為工傷。”被上訴人渝中區建行以前也是事業單位，人權應是平等的，可參照上述規定認定為工傷。本院認為被上訴人渝中區勞動局對《試行辦法》中未列舉的受傷情形認為均不能作為工傷認定的理解有誤，未考慮本案具體情況，錯誤適用《試行辦法》第八條的規定。原判以此次活動不具備公務性質，不符合《試行辦法》規定的工傷認定條件，而維持了渝中區勞動局對任茂菊受傷認定為非工傷的性質的認定，顯屬不當。為了保護當事人合法權益，保護弱勢群體，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條（二）項的規定，于2002年4月3日作出如下判決：
一、撤銷渝中區人民法院（2001）中區行初字第51號行政判決。
二、撤銷渝中區勞動局2001年5月23日所作出的勞險NO417號對任茂菊受傷認定為非工傷的性質認定。
三、限渝中區勞動局在本判決生效后一個月內對任茂菊作出工傷性質認定。
[評析]
這是一件新類型的工傷性質認定案件。雙方當事人在訴訟中，對案件事實和法律適用等均存在較大爭議，其中最為突出的問題是：企業職工參加本單位內設機構組織的集體活動時造成傷亡應否認定為工傷。現僅就該爭議焦點淺析如下。
一種觀點認為，企業職工參加本單位內設機構組織的集體活動時造成傷亡不應認定為工傷。理由是：1、從規范性文件的內容上看，對于企業職工的工傷性質認定主要適用的是勞動部的《試行辦法》。該辦法第八條采用列舉加概括的方式對工傷范圍及其認定作出了規定：該條第（一）至（九）項采用了列舉式，其中并不包括參加單位機構組織的集體活動這一項；作為兜底條款的第（十）項：“法律、法規規定的其他情形”，是勞動部兼顧工傷情況的多樣性和立法的有限性所作的技術性處理。從目前對企業工傷性質認定沒有其他法律法規規定的情況下，該項條款實際上是排除了該條第（一）至（九）項以外的一切情形。2、從法律規范的適用對象上看，企業工傷性質認定的法律規范只有勞動部的《試行辦法》。雖然重慶市人事局《暫行辦法》規定：“參加本單位或上級組織的文體比賽、集體活動時造成傷亡應認定為工傷”，但該辦法適用對象是“本市黨政機關、行政機關、權利機關、檢察機關、審判機關、社會群眾團體、全民、集體所有制事業單位的全體工作人員”，根據行政法的法定原則，該《暫行辦法》不能適用于企業職工。3、從本案實際上看，代表組織的活動應是渝中區建行，不是其內設機構儲蓄科。內設機構儲蓄科的行為不能代表渝中區建行的行為。對這種內設機構的行為，應按誰組織誰承擔法律責任的原則處理，如果不是這樣，單位就可能在無過錯的情況下承擔過于廣泛的法律責任，有違公正原則。就本案來說，儲蓄科長組織該科的春游，未經建行領導的批準，是一種嚴重違反勞動紀律的行為。在此次春游中造成任茂菊傷殘，應由儲蓄科長個人負責，而不應由單位渝中區建行承擔，任茂菊完全可以通過民事途徑向儲蓄科長個人索取賠償，獲得救濟。因此，對該次活動，應認定不具備公務性質，在非公務性質活動中受傷的任茂菊，雖其本人沒有任何過錯，但不能認定為工傷。
另一種觀點認為，應將企業職工參加本單位內設機構組織的集體活動時造成的傷亡認定為工傷。筆者同意這一觀點。理由是：
（一）《試行辦法》的法律條文無明文規定，可適用法律原則和精神來指導和規范。
現行認定工傷的依據是《中華人民共和國勞動保險條例》、《中華人民共和國勞動保險條例實施細則》、《試行辦法》等規定，其中對企業職工工傷性質認定作出具體規定的只有《試行辦法》，法源相當不足。正如前面第一種觀點所述，《試行辦法》沒有將企業職工參加本單位組織的集體活動時造成的傷亡納入工傷性質認定范圍。但是筆者認為，這并不能成為此種情況不能認定為工傷的理由。因為與現代國家行政管理具有的專業性、技術性及適應性、多變性等因素相比，法律條文的有限、有條件和相對穩定的特性使得我國的立法現在無法跟上需要，立法中的空白地帶大量存在，且制定法和法律文件的用語也不可能是絕對明確的。故在對“行政的法定性”的理解上，不能機械地認為必須要有具體法律規則為依據，實質上“依法行政之‘法’不僅應包括法律規范，還應包括法律的一般原則以及法律目的和法律精神”①。目前工傷的表現形式多種多樣，法條不可能包羅萬象，無一遺漏地進行列舉，在這種情況下，我們就不能因為規范性文件，即《試行辦法》的具體條文沒有對某種情況加以列舉，就以“于法無據”而拒之門外，而是應當結合有關工傷保護的法律原則、法律目的或法條背后所隱含的法律精神、法律價值來進行認定。
（二）工傷性質認定的法律原則和精神。
所謂工傷，是指職工在生產勞動過程中因執行職務而受到的意外傷害。我國工傷保護的立法依據是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》。《中華人民共和國憲法》明確規定，國家通過各種途徑，加強勞動保護；《中華人民共和國勞動法》將“保護勞動者的合法權益”擺在立法宗旨的第一位。這些足以可見，我國在勞動立法方面為實現平等，針對用人單位和勞動者在勞動關系中的不同地位賦予了他們不對等的權利義務，法律重在保護與用人單位相比處于弱勢地位的勞動者的合法權益。據此，屬于勞動保護組成部分的工傷保護的首要法律原則和精神應該是：最大可能的保障主觀上無惡意的勞動者在生產勞動過程中遭受事故傷害和患職業病后能獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利。
（三）根據工傷性質認定的法律原則和精神，在企業組織的集體活動中受傷應屬于工傷保護范圍。
從字面意思理解，工傷理應只發生在工作中。但筆者認為，這是對工傷的狹義理解，從上述工傷保護的法律原則和精神來看，其重心是保障無惡意勞動者在勞動中傷亡后能獲得救濟，所以對于工傷，應盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度進行寬泛理解，即擴展到發生在生產勞動過程中。而生產勞動過程應包括工作中和進行與工作相關事務的活動。而企業組織的集體活動就屬于此處所說的與工作密不可分，甚至貫穿于工作中的相關事項。這種相關性主要體現在：企業根據自身生產特點，生產要求開展的集體活動較之于職工私下相約活動，更具有指導性；更能加強職工之間的團結和睦，增強員工凝聚力；更能調動員工積極性，提高工作效率，歸根到底，更有利于“工作”的開展；并且某些集體活動還是職工休息權得以保障和享受福利待遇的體現，是單位必須予以組織的。正因為如此，大多數單位通常在工作中、工作之余都要開展形式多樣的集體活動，以形成“團結、緊張、嚴肅、活潑”的工作局面，這也是我國社會主義制度優越性的體現。如果在參加應工作需要而廣泛存在的集體活動（某些活動還帶有一定強制性）中傷亡，卻不能一視同仁，認定為工傷，享受同等待遇，而是讓職工個人來承擔風險，這明顯加重了無惡意勞動者的義務，不僅顯失公正，而且不符合我國工傷保護的法律精神，不利于監督企業在開展集體活動時盡到謹慎義務，集體活動也將無法繼續開展。
綜上所述，勞動部《試行辦法》未將企業職工參加本單位組織的集體活動時造成的傷亡認定為工傷，是其滯后的表現。其與同屬規范性文件的重慶市人事局《暫行辦法》相比，后者將參加單位組織的集體活動受傷納入應認定為工傷的范圍，比前者更具有突破性。雖然本案任茂菊屬于企業職工，不能適用《暫行辦法》的規定，但是根據前述《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》的立法精神，企業工作人員與黨政機關、全民、集體所有制事業單位工作人員享有的勞動權利和負有的勞動義務應是一致的。故企業職工在類似情況中受傷，也應認定為工傷。并且本案被告渝中區建行以前也是事業單位，僅僅因為改制為企業，職工在同樣的情況下，以前可享受工傷待遇，以后則不能，與理與法不符。
（四）內設機構組織的集體活動的性質。
企業職工參加單位組織的集體活動時傷亡，應被認定為工傷，這是以上已論證的問題。但是任茂菊參加的集體活動存在特殊性，即活動在形式上是由儲蓄科組織的，而非渝中區建行，這就涉及對內設機構組織的集體活動如何認識的問題。筆者認為內設機構組織的集體活動能否視為單位行為，不能一概而論，應視單位具體情況而定。理由是：單位作為一個大集體，其不可能事無巨細，只由一個部門進行管理，為降低管理成本，合理配置資源，提高效率，單位必須授權內部不同的部門分別行使管理權力。這種職務授權包括工作職權，同時也包括對工作相關事務的管理權，例如對集體活動的組織。在這種分工合作的情況下，內設機構的活動不能一概視為單位行為，應區別對待：1、如果單位對內設機構的職務授權（包括內容和程序）明確，并且對職工公布過，那么，內設機構如若超出單位授權范圍擅自行為，其職工是應當知曉的，在應當知道非單位組織活動的情況下，職工仍參加該次活動，應視為職工的私人行為；2、如果單位職務授權不明確或未向職工公布，那么即使是內設機構擅自組織的活動，只要參與活動的一般職工在無過錯的情況下有理由相信是單位組織的活動，則借用民法中“表見代理”理論，單位應對該次集體活動承擔責任。因為在內設機構是否有權組織集體活動方面，作為“善意相對人”的一般職工，較之單位而言，處于弱勢地位，為平衡雙方利益，實現真正的平等，就應在此種情況下加重單位的責任；且授權不明，責任在單位，所以風險理應由單位承擔。任茂菊參加的這次集體活動，是由科長組織的全科性活動，使用的是支行運鈔車，具有強制性（不允許請假），這些表象在渝中區建行內部管理不甚明確的情況下，足以使無任何過錯的任茂菊相信是單位組織的集體活動。故本案儲蓄科組織的活動應視為渝中區建行組織的集體活動，任茂菊的受傷行為應認定為工傷。
（作者單位：重慶市第一中級人民法院）
[注釋]
①引自應松年著《依法行政讀本》，人民出版社2001年版，第29頁。
