[ 陳禮平 ]——(2010-7-27) / 已閱8231次
淺議公益訴訟的原告
陳禮平
民眾法律意識(shí)的提高不僅僅體現(xiàn)在對(duì)私人利益的關(guān)注，更多的應(yīng)該表現(xiàn)在對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)上。目前，侵害社會(huì)公共利益的案件諸如環(huán)境侵權(quán)案、違法懸掛國(guó)旗案、國(guó)有資產(chǎn)流失案等時(shí)有發(fā)生。而此類案件之結(jié)果往往是以法院不予受理為終或是以原告敗訴為果。細(xì)細(xì)推究之，皆源于現(xiàn)行訴訟法對(duì)公共利益訴訟主體的認(rèn)定有諸多盲區(qū)，以致民眾無(wú)處告訴。而違法侵害者則變本加厲，無(wú)視公共利益以致大肆、任意踐踏。本文通過(guò)對(duì)公益訴訟的概念的初步界定，并闡述其基本涵義及類型，運(yùn)用橫向比較、縱向分析的研究方法,提出作者的設(shè)想。
一、公益訴訟的基本涵義及類型
（一）公益訴訟的基本涵義。
公益訴訟的認(rèn)識(shí)應(yīng)該是基于對(duì)公共利益的界定基礎(chǔ)之上的。所謂公共利益是指有關(guān)社會(huì)公眾（包括自然人、法人、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)）的利益，是公有公用的利益。它“區(qū)別于社會(huì)個(gè)體的利益，又非個(gè)體利益的簡(jiǎn)單疊加。它應(yīng)該是社會(huì)全體成員利益的結(jié)合”。僅就我國(guó)憲法、法律法規(guī)而言，運(yùn)用到的表述就有“社會(huì)利益”、“國(guó)家整體利益”、“集體利益及社會(huì)公共利益”之多，但從本質(zhì)來(lái)講它們只是表述上的差別。基于對(duì)公共利益的維護(hù)，在其受到侵害時(shí)民眾自然會(huì)試圖通過(guò)訴訟的方式提出利益主張即公益訴訟。所謂公益訴訟，它起源于羅馬法，是相對(duì)私人利益訴訟而言的。周楠教授在《羅馬法原理》一書(shū)中提到“公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。”意大利法學(xué)家彼得羅.彭梵得在其著作中亦指出：“人們稱那些為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟叫民眾訴訟。”此處所稱“民眾訴訟”就是指公益訴訟。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)其大致有兩種比較有代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟“包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國(guó)家機(jī)關(guān)以國(guó)家名義提起的訴訟，也有法人、社會(huì)組織及自然人代表國(guó)家或民眾以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)提起的公訴。”另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)組織、個(gè)人，依據(jù)國(guó)家法律的授權(quán)對(duì)違反經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益、國(guó)家整體利益或不特定多數(shù)人利益的行為。向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。”并且認(rèn)為公益訴訟不等同于公訴，“它既可以由國(guó)家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)或政府機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴，又可以由利害關(guān)系人以國(guó)家授權(quán)或個(gè)人的名義提起訴訟。”兩種觀點(diǎn)的主要分歧在于對(duì)公益訴訟的主體特別是原告的認(rèn)定存在不同見(jiàn)解。
（二）公益訴訟的類型。
關(guān)于公益訴訟的類型有學(xué)者認(rèn)為，公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括行政、民事兩類，而刑事則應(yīng)排除；另有學(xué)者則主張公益訴訟只局限于行政一種。筆者認(rèn)為，為了便于公共利益主體提起訴訟使社會(huì)公益能夠得到及時(shí)、有效的維護(hù)，對(duì)公益訴訟的界定應(yīng)當(dāng)采取廣義的理解即自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)及其他法律授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)違反法律、法規(guī)侵害社會(huì)公益的行為，依法向法院提起訴訟，并由法院追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。其中，當(dāng)然應(yīng)該包括通常意義上的“公訴”和“公訴轉(zhuǎn)自訴”刑事公益訴訟。綜上，筆者認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)是廣義的、多樣化的，也是維護(hù)社會(huì)公共利益的有效救濟(jì)途徑。但是，我國(guó)學(xué)者及立法機(jī)構(gòu)對(duì)公益訴訟的最終界定的真正障礙在于對(duì)其原告主體難于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。
二、筆者的制度設(shè)想
(一)一般民眾、法人、可以成為公益訴訟的首選原告。
雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)保護(hù)社會(huì)公益設(shè)置了寬泛的實(shí)體權(quán)利體系，但由于這些權(quán)利常常是由不確定多數(shù)人共同享有。因而公民、法人或其他組織一般不被認(rèn)為具有現(xiàn)實(shí)的公益訴權(quán)，其原告資格不被認(rèn)可。但從人民民主權(quán)利的角度來(lái)看，確認(rèn)一般民眾的公益訴訟原告資格本身就是民主政治在某一法律制度上的具體反映。依據(jù)該理論，在社會(huì)主義條件下，一切權(quán)力屬于人民，人民依法享有管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。人民通過(guò)選舉方式將這一權(quán)利委托于國(guó)家機(jī)關(guān)，從而造成權(quán)力所有者于使用者相分離的政治現(xiàn)象。在某種社會(huì)條件的促使下，人民將該權(quán)力收歸由自己行使，一方面充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的權(quán)力地位；另一方面又有利于維護(hù)人民的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，這種條件顯然應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)公益遭受違法者侵害的情形。這是因?yàn)樽鳛閲?guó)家的主人，任何社會(huì)個(gè)體都有權(quán)利也有義務(wù)維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公益不受非法侵害。而且，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人或社會(huì)組織等各方利益在本質(zhì)上是一致的，它們之間是整體與部分的相互關(guān)系，既相互依存又相互獨(dú)立。所以，侵犯國(guó)家或社會(huì)利益實(shí)際上就是在侵害社會(huì)個(gè)體的利益。由此賦予一般民眾對(duì)公益訴訟的原告資格和法律地位，在政治理論上就有其必要性和可能性。從訴權(quán)理論的角度來(lái)看，公益訴權(quán)是民眾平等享有的一項(xiàng)憲法性權(quán)利。一般情況下，訴權(quán)主體就是實(shí)體權(quán)益主體，這種訴權(quán)具有雙重涵義：實(shí)體主體和程序主體。但是在存有特定條件時(shí)，這種雙重性又會(huì)得到分離即可能單是實(shí)體主體或程序主體。一般法理通過(guò)利用“訴權(quán)轉(zhuǎn)讓”、“糾紛管理權(quán)”和“訴訟擔(dān)當(dāng)”等理論賦予實(shí)體主體以程序涵義或程序主體以實(shí)體涵義。從而對(duì)訴權(quán)主體的范圍作了擴(kuò)大解釋。其目的就在于在更大的限度內(nèi)維護(hù)公益、制裁違法行為。與我國(guó)同屬大陸法系的日本、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家所采取的就是這一理論來(lái)確認(rèn)一般民眾的原告資格。筆者認(rèn)為，這樣的制度架構(gòu)有利于提高民眾對(duì)公益違法行為的監(jiān)督，而且這種監(jiān)督要比任何一種監(jiān)督方式（比如行政監(jiān)督）來(lái)得有效、有力。一般民眾在數(shù)量上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)使公益違法行為如過(guò)街老鼠——人人喊打，也有利于社會(huì)公益在最大范圍內(nèi)得于維護(hù)。依據(jù)我國(guó)相關(guān)民事法律的規(guī)定，法人與自然人具有同等法律地位。故在公益訴訟方面，法人與自然人同樣具備原告資格。
（二）檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然應(yīng)成為公益主體代表國(guó)家以國(guó)家名義提起訴訟。
我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)力其實(shí)也就賦予了其在公益訴訟程序中的原告地位。這是因?yàn)椋谖覈?guó)公訴的職能源于維護(hù)社會(huì)公共利益的考慮，檢察機(jī)關(guān)理所當(dāng)然的成為刑事公訴的原告（即公訴人）。而且，涉及社會(huì)公共利益的民事公益訴訟、行政公益訴訟在本質(zhì)上與刑事公益訴訟都是出于維護(hù)公共利益的目的。但是由于法律的缺漏使其舉步維艱——檢察機(jī)關(guān)無(wú)法以原告身份參與訴訟。而檢察機(jī)關(guān)自身的性質(zhì)和職責(zé)表明他實(shí)質(zhì)上具有國(guó)家利益和社會(huì)利益的代表人的身份，這種身份決定了他應(yīng)當(dāng)充當(dāng)公共利益的代表，對(duì)侵害公益的違法行為提起訴訟。有的學(xué)者主張，賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)公益訴權(quán)，認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)如環(huán)保行政部門(mén)其特殊的管理職責(zé)、優(yōu)越的取證手段對(duì)其提起公益訴訟有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)條件。筆者并不贊同此種主張，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)權(quán)力的過(guò)度膨脹已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)，倘若將公益訴權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，這種現(xiàn)實(shí)將變得更加突出、嚴(yán)重，不利于權(quán)力的制約與平衡，尤其是行政權(quán)與司法權(quán)的制衡。在制度創(chuàng)設(shè)中將檢察機(jī)關(guān)納入公益訴訟的主體范圍則恰到好處的處理了這一難題。同時(shí)也有效的防止了權(quán)利過(guò)度集中的行政機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)的可能。且檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利行為不具有實(shí)質(zhì)處分的性質(zhì)，屬于一種超然的中立地位，有利于檢察機(jī)關(guān)正確及時(shí)有效的行使訴權(quán)，維護(hù)社會(huì)公益。當(dāng)然，檢查機(jī)關(guān)提出的公益訴訟必須有制度保障和資源支持。其中最為重要的是在訴訟中的權(quán)利分配問(wèn)題。筆者認(rèn)為，可以借鑒國(guó)外較為成熟的法律理念，賦予檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中享有調(diào)查取證權(quán)、優(yōu)先審理權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。有的學(xué)者認(rèn)為在民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)享有調(diào)解權(quán)，即和違法者達(dá)成訴訟和解。筆者也不贊成這一主張，因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益和社會(huì)公益的代表人并不具有對(duì)公共權(quán)利的實(shí)質(zhì)處分權(quán)”。賦予其調(diào)解權(quán)往往會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在處理公益訴訟時(shí)并發(fā)惰性、消極的詬病，從而不利于社會(huì)公益的維護(hù)。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)具有原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，和刑事公訴一樣享有抗訴權(quán)，同時(shí)對(duì)公益訴訟案件的審理進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。可以說(shuō)，無(wú)論從權(quán)力的制衡還是從身份、性質(zhì)來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)是公益訴訟的最佳原告。
（三）社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)是公益訴訟的原告。
從國(guó)外較為先進(jìn)成熟的公益訴訟法律制度來(lái)看，各國(guó)大多在逐步賦予社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體的原告資格，承認(rèn)其公益訴訟主體地位。由于公益違法行為所特有的“間接性、社會(huì)性、復(fù)雜性及潛伏性”等特點(diǎn)，使其法律因果關(guān)系、證據(jù)的收集、事實(shí)的證明等法律技術(shù)問(wèn)題非常復(fù)雜，僅就受害者個(gè)人在資力、技術(shù)、知識(shí)上是難于對(duì)抗強(qiáng)大的違法行為者。并且受害者在人數(shù)上的眾多使得傳統(tǒng)的普通程序訴訟、代表人訴訟難以適應(yīng)。即使勉強(qiáng)受理在各方面也不利于對(duì)利益主體造成訟累、不經(jīng)濟(jì)。從這樣的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)立法賦予社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體（如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、民間環(huán)保組織、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)組織等公益組織、團(tuán)體）公益訴訟原告資格，使其享有公益訴權(quán)。一方面可以充分有效的利用本已非常有限的司法資源，避免當(dāng)事人訴訟之累、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)訴訟。另一方面從確保訴訟原告多元的角度。最大限度地增加其提起訴訟的可能性以維護(hù)社會(huì)公共利益。所以，我們建議將社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體納入公益訴訟地主體范圍，使公益的維護(hù)在訴訟主體上得于適當(dāng)、有效補(bǔ)充。
總而言之，對(duì)公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)作擴(kuò)張性解釋，賦予一般民眾、檢察機(jī)關(guān)、法人、社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體及其他組織等間接利害關(guān)系人的原告資格和訴訟主體地位，修正傳統(tǒng)的原告單元規(guī)定為原告多元化規(guī)定以全面有效地維護(hù)社會(huì)公益。當(dāng)然，本文重點(diǎn)探討公益訴訟原告的認(rèn)定，有關(guān)被告的相關(guān)理論由于牽涉到具體個(gè)案的實(shí)際情況，難于形成系統(tǒng)理論，故暫不涉及。同時(shí)，在公益訴訟中原告不足、不僅僅為了社會(huì)公益而是摻雜個(gè)人目的，甚至純粹出于濫訴而起訴的現(xiàn)象肯定會(huì)依然存在，各原告之間資格重疊、推委旁觀等情形也會(huì)悄然出現(xiàn)。因此，筆者建議應(yīng)在相關(guān)立法時(shí)應(yīng)當(dāng)加于規(guī)避，做出細(xì)致、明確架構(gòu)。
