[ 張生貴 ]——(2010-7-11) / 已閱13051次
不講理的城管執法遭遇不尋常的司法審查
張生貴
【案情介紹】：
鞏XX、韋XX、王XX（下稱村民）是柳州市柳東鎮XX村XX屯XX號村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商業用房一處，該建房行為經當時村民委員會及鄉鎮人民政府審批。2008年市政府為建設景觀需用地，由當地土地局行文發至村民，擬協商拆遷補償，此時區城管局以“未經許可”為由強行拆除三村民的房屋。村民提起行政訴訟，經法院審理后，維持了城管局的處罰及強拆決定，村民表示不服，提出了申訴，針對城管局的行政處罰是否合法，本案能帶給法律上的一些思索。
【法律問題】：
XX村農民建房用地系原告全家根據中央關于農村家庭聯產承包責任制政策承包的土地。因城市建設占地，村民的承包地成為城邊農村建設用地。1996年村民投產棉紗頭、棉胎加工廠，受兩次洪水沖擊造成經濟損失，為解決家人的生計，村民向政府相關部門書面呈報翻建廠房，經由村民委員會同意后層報鄉政府審批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日鎮政府為村民核發了村鎮農民建房申請審批表，村民籌資建廠，1997年投入使用。1999年12月份申請延期用地并向政府繳納了各項費用。村民取得該用地的使用權是依據黨和國家關于農村家庭土地聯產承包責任制政策，依據農村土地承包法規定，有三十年不變的書面承包合同，有人民政府核發登記的權利證書，受農村土地承包法規定，經土地所有人的同意改變為農村建設用地，地上建筑物及附屬物是基于土地所有權人和鄉鎮人民政府的審批而建，是受合同法、土地承包法、物權法的調整，還是受城市規劃法調整。
一、不講理的行政處罰：
市政府以“城市景觀”用地為由強行拆除村民房屋的行為明顯違背《物權法》第四十二條、《農村土地承包法》相關規定。
根據《行政訴訟法》第五條規定，司法審查的立足點是行政機關作出具體行政行為的“職權范圍、證據依據、行政程序、適用法律”是否符合法律規定，司法脫離法律規定把審查重心放在村民身上，敷衍對城管執法局執法程序、職權、證據、適用法律的審查，導致案件裁判錯誤。
具體表現是司法審理中未查清土地性質、政府景觀占地是否有合法手續、城管執法權限、法律溯及力、土地部門關于拆遷程序中確認臨建為合法補償范圍的政策規定等事實，做出的錯誤認定，行政機關作出的處罰及強制措施缺乏法律法規依據，行政執法程序中的立案、取證、審查、審批等程序。
二、執法目的首當進入司法視線：
審理判詞中描述“村民進行臨時性建設，必須在批準使用期限內拆除”、“未辦審批手續、亦未自行拆除，應屬違法建筑”、“土地類別是非耕地”，此類認定缺乏法律規定，具有人為主觀性。事實上看，村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆遷程序進行，雙方協商補償款過程中，城投公司為達到少付補償款的目的，策謀由城管執法局利用職權處罰村民，不分情況便以未經許可為借口，利用公權力強行占地，其執法目的和動機違背物權法規定。
村民建房利用集體所有的土地，依據村莊集鎮規劃條例規定，建房許可的法定審批機關是鄉鎮人民政府，并非規劃局。農村集體土地上建筑執行的是《村莊集鎮規劃條例》，行政機關執法時沒有向村民告知或出示過城市詳細規劃及規劃依據，法院未能查清行政機關實施處罰及強拆前提法據，村民提交的證據證明建房位于農村集體土地范圍，且向執法人員提供了鄉鎮政府審核批準的材料，村民的建筑是合法建筑，原審以及行政機關認定為違法建筑，屬事實認定錯誤，超過臨建期限主要指土地的使用期限，并非是針對房屋的期限，根據村民的承包年限，該土地的使用權歸村民，城管局應無權處罰。《中華人民共和國城市規劃法》第29條、第30條、第31條、第32條、第40條規定，城管執法局是以村民的房屋建設未經許可違反規劃作出處罰決定，但城管執法局在一審庭審中不能提供“城市總體規劃”及相關的證據，城管執法局無證據證明村民建筑達到拆除的法定條件即“嚴重違反城市規劃”事實后果，兩審未能依法查實城管執法局行政處罰的法定條件。城管執法局僅以未經許可即作出強拆決定明顯證據不足。
城管執法局沒有提供“嚴重違反規劃”的證據依據，憑主觀認定，如果真有未經許可的行為，根據廣西自治區《實施城市規劃法辦法》第46條規定只有達到“嚴重影響城市規劃”的違章建筑才能被拆除，城管執法局不能提供嚴重影響城市規劃實施的證據，未經認定是否達到嚴重影響城市規劃的實施，其執法行為在事實認定和處罰副度上明顯違背法律規定。城市規劃法規定只對達到“嚴重影響城市規劃實施”的才可拆除，而不是“未經許可”即強拆。對于是否存在“嚴重影響城市規劃的實施”必須經過法定程序認定。1995年11月14日最高人民法院行政審判庭下發了關于對《中華人民共和國城市規劃法》第四十條如何適用的答復（[1995]法行字第15號），回答吉林省高級人民法院對這個問題的咨詢，全文如下：“你院關于對《中華人民共和國城市規劃法》第四十條應如何適用的請示收悉。經研究，答復如下：違反城市規劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴重影響城市規劃”，應從其違反行為的性質和后果來確認。因此，就是否嚴重影響規劃的認定問題上，還要根據個案的具體情況予以確認。《廣西實施〈規劃法〉辦法》第四十六條第一款第(一)項規定：“未取得建設工程規劃許可證或者擅自改變建設工程規劃許可證的規定進行建設的，責令立即停止建設，已經形成的各類違法建設工程，雖影響城市規劃實施，但尚可以采取改正措施的，責令限期改正，并處以罰款；嚴重影響城市規劃實施的，責令限期拆除或者予以沒收違法建筑物、構筑物及其他設施”。依據該規定，拆除違法建筑的條件必須達到“嚴重影響城市規劃實施”的情形，本案中城管執法局不能出示城市詳細規劃，未經法定程序確認，因此，城管執法局責令村民拆除房屋缺乏依據。
城市規劃法規定，對違章建筑的確認及拆除權只能由建設行政主管部門作出，城管執法局作為建委的下屬機構，在集中執法活動中以自己的名義對村民作出處理決定并強行拆除，這一具體行政行為違反了法定程序，明顯超越了法定職權范圍。
三、程序重于泰山：
《行政處罰法》第37條、第38條、第39條、第40條、第41條；《建設行政處罰程序暫行規定》第13條、第14條、第15條、第16條、第17條、第18條；《1997廣西自治區人民政府第13號令》第27條、第29條、第33條、第34條、第36條，均對行政罰處程序作了明確規定，如第33條規定（調查終結，寫出調查報告，處理意見，報本機關法制機構審核，七日內形成審核意見，再報負責人審查）規定，行政處罰案件的合法程序是：1、登記立案；2、調查取證；3、處罰報告；4、法制機構審核；5、負責人審查簽署；6、制作決定；7、送達。城管執法局對村民全家的房屋，在短短幾小時內強制拆除，整個過程既缺乏相對人的有效參與，缺乏內部和外部權力制約，對涉及公民合法財產的重大權益，僅由城管執法局自己決定自己執行（村民要求城管執法局提交執法人員的執法資格和身份，城管執法局不能提交，村民要求法庭調查，兩審也未能調查），是濫用職權，城管執法局在強拆村民房屋時未依照法定程序通知產權人到場，未進行公證保全證據，其行為違反法律明文規定；在執法程序上，城管執法局對村民的處罰省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管執法局的告知內容不合法（沒有告知規劃區、市規劃局對違章行為的認定意見及理由、集體所有土地建房許可法律依據及內容，聽證權利和程序）；未能認真聽取村民的申辯和陳述；未能依法審查村民提交的證據（沒有對村民提交的證據進行審核的記錄，對村民提交的證據的情況沒有只字查驗意見）。城管執法局的行政行為明顯違背《行政處罰法》第32條、第36條規定；違背了廣西自治區政府13號令第36條規定。
四、糾問城邊村改造的理性所在：
城邊村的村民為城市化建設付出了很多，我們不能象割毒瘤一樣拆除村民的房子，城邊村改造的前提基礎是理性合規，必須妥善安置被拆遷人，是以人為本，而不是以好看不好看為本，村民的建房是歷史遺留的問題，且有政府的審批許可，反觀城管執法局的執法，明顯違背中央和國家關于城市規劃建設及農民增收政策精神，在對待這些問題方面，不靠推土機執法不靠暴力制服。結合本案情況，2008年9月份由城投公司給村民發放了征地拆遷補償文件，拆遷辦給村民提交的2008第1號文件第四條第（一）項“關于確定合法有效房屋產權標準”的規定（3）：對持有集體土地使用證，無規劃建筑許可證或房產證的多層磚混住宅，第一層建筑面積按有證補償，第二層按有證面積的百分之八十補償；房屋用途確定：自改營業性用房：按營業性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商營業執照。政府為侵害村民的合法權益指派城管執法局借機處罰，目的是與民爭地，城管執法局的行政行為近似于強劫。村民提供了許多證據，城管執法局不聽不問，依然強行拆除村民的房屋，給村民造成巨大的經濟損失。城管執法局在立案登記中寫的案件來源是“接城投公司”報來，而答辯狀中又說2007年1月責令限期改正未改隨即處罰，城管執法局違背法律規定將“責令限期改正”當成“責令拆除”的法定條件。
五、司法審查應對準行政執法的合法性問題：
村民的房屋建成時間在1996年以前，城管執法局依據2008年1月1日的法律處罰，明顯違背“法不溯及既往”的基本法律適用原則。《廣西壯族自治區實施城市規劃法辦法》第46條規定：未取得建設工程規劃許可證或者擅自改變建設工程規劃許可證的規定進行建設的，責令立即停止建設，已經形成的各類建設工程，雖影響城市規劃實施，但尚可采取改正措施的，責令限期改正，并處以罰款。《土地管理法》第64條規定，在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定用途的建筑物、構筑物、不得重建、擴建。
2008年1月1日《城鄉規劃法》出臺后，城市執法局隨之失去執法資格。集中執法機構是依據城市規劃法而設立的，《城鄉規劃法》第70條明令廢止了城市規劃法，因此以城市規劃法為依據組建的執法主體隨之失去執法權力。《城鄉規劃法》施行后，各地城管部門集中行使的城市規劃行政處罰權失去依據，《城市規劃法》已經被《城鄉規劃法》明文廢止，《城鄉規劃法》第70條規定：“本法自2008年1月1日起施行，《中華人民共和國城市規劃法》同時廢止。”法律一旦廢止其法律效力就隨之喪失，其作為規范性和國家強制力的法律的意義和價值亦消失，根據職權法定原則，行政主體職權取得依據為法律規定，不存在政府劃轉過渡。《城市規劃法》已經廢止，城管部門集中行使的城市規劃行政處罰權失去依據。
《城市規劃法》、國務院《關于加強城市規劃工作的通知》(國發[1996]18號文件)、國務院辦公廳《關于進一步加強城鄉規劃工作的通知》(國辦發[2000]25號文件)明確規定，城市規劃行政執法權不得下放由區級政府所屬的城市執法隊執行，國務院發布的《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》(國發[2002]13號文件)重申了這一要求。建設部等九部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉規劃監督管理的通知〉的通知》(建規字[2002]204號文件)進一步明確指出，市級規劃管理權不能下放，已下放的要立即糾正。區級執法機構執行城市規劃行政處罰權的做法違背了《城市規劃法》的規定。《城市規劃法》規定的縣級以上地方人民政府是指不含設區的市所轄的區人民政府。關于這一點在國務院國發[1996]18號文件、國辦發[2000]25號文件及國發[2002]13號文件中都有明確規定。本案的區級人民政府部門下屬的區屬執法局獨立執法，以自己的名義行使城市規劃行政處罰權，明顯違反《城市規劃法》、《行政處罰法》及國務院上述文件的規定。《城市規劃法》和《自治區實施〈城市規劃法〉辦法》規定的“責令拆除”不屬于行政處罰。行政處罰措施權不在集中的范圍之內。《城市規劃法》第四十條規定的“限期拆除或沒收違法建筑物、構筑物或者其它設施”。“限期拆除”不屬于行政處罰，這是沒有異議的，國務院法制辦在《對四川省人民政府法制辦公室〈關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示〉的答復》(國法秘函[2000]134號)明確指出，“責令限期拆除”不屬于行政處罰。照此理解“責令限期拆除”不屬于城管執法局職權范圍之內。廣西壯族自治區實施《村莊和集鎮規劃建設管理條例》辦法：第二條在本自治區行政區域內制定和實施村莊、集鎮規劃，在村莊、集鎮規劃區內進行居民住宅、鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業等的建設，適用《條例》和本辦法。但是國家征用集體所有的土地進行的建設除外。第三十五條在村莊和集鎮規劃區內，未按規劃建設審批程序批準或者違反規劃的規定進行建設，嚴重影響村莊、集鎮規劃的，由縣級人民政府建設行政主管部門責令其停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物和其他設施；影響村莊、集鎮規劃，尚可采取改正措施的，由縣級人民政府建設行政主管部門責令限期改正，處以每平方米建筑面積５元以上３０元以下的罰款。未按規劃建設審批程序批準，但不影響村莊、集鎮規劃的，由縣級人民政府建設行政主管部門責令其限期補辦規劃建設審批手續；逾期不補辦的，處以每平方米建筑面積５元以上２０元以下的罰款。農村居民未經批準或者違反規劃的規定建住宅的，由鄉級人民政府依照前款規定處罰。
六、處罰依據不可東拼西湊
城管執法局征求市規劃局的意見是在處罰后出現且沒有向村民出示和告知。依據法律規定，涉及相對人財產權的，必須按照法定程序向當事人告知并給予行政救濟權，案中城管執法局通過行政協商的方式出具，同時城管執法局沒有向規劃局提供村民的證據，市規劃局也沒有經過調查認定。依照村莊集鎮管理條例，村民建房需鄉鎮人民政府審批，無須市規劃局審批，市規劃局的意見違法，城管執法局采用違法的證據作為處罰根據，違背了行政處罰法關于處罰必須客觀公正的原則，侵犯了村民的合法權益。
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