[ 韓立強 ]——(2010-3-24) / 已閱18351次
強制隔離戒毒所檢察權配置研究
韓立強
摘要：本文從對強制隔離戒毒治療措施實施的現狀入手，對強制隔離戒毒措施執行的性質、價值取向以及檢察監督權配置等基本問題作了一些粗淺的探討，由于強制隔離戒毒措施的執行與監督，既包括基層檢察院、監察機構、法院對于行政強制措施的監督，又涉及勞教所強制戒毒過程中勞教所檢察室的監督，既涉及強制戒毒所的屬地管理問題，又涉及與勞教所省轄管理之間的協調問題，由于對于強制隔離戒毒決定的審查批準無法行之有效的加以監督， 對這一問題的解決尚有賴于學界及實務界對這類問題作系統深入的研究。
關鍵詞：強制隔離戒毒措施；行政強制；檢察權
引 言
《禁毒法》于該法第四十一條第二款將“強制隔離戒毒場所的設置、管理體制和經費保障”的立法權限授權國務院行政立法。然而，迄今《禁毒法》實施一年有余，而行政法規遲遲未能出臺。為彌補法律適用層面的缺失，包括《公安部關于對強制隔離戒毒與勞動教養能否合并執行問題的批復》在內的部分規范性文件對于強制隔離戒毒措施（以下簡稱戒毒措施）的執行都做了較為詳細的補充性規定，規范性文件中事實上對勞動教養場所繼續承擔部分戒毒措施的執行予以了確認。這在公安部著手起草的《戒毒條例》（草案）中也得到印證，現在乃至將來，司法行政機關主管與公安機關主管兩種強制隔離戒毒所管理體制的并存已是大勢所趨。而司法實踐中，鑒于勞動教養決定呈下降趨勢，部分省份整合現有的勞教所資源，轉而由勞教所承接強制隔離戒毒所的職能，完全不再擔負任何勞動教養決定執行職能，并取得明顯的法律效果和社會效果。但欣慰于法治進程突飛猛進之中，也發現戒毒措施作為整合強制戒毒與勞教戒毒的一個新鮮事物，由于配套規范的不甚明確，在司法、公安各自為陣的管理模式中，無論是戒毒措施決定的作出，還是戒毒措施的執行來講，普遍存在問題，而相關法律依據的過分原則和規范性文件之間的明顯沖突，使得在戒毒措施的決定以及執行方面，辦案機關執法隨意、權力尋租現象有所抬頭。這不僅造成強制隔離戒毒人員（以下簡稱“強戒人員”）思想方面的不穩定，影響配合治療效果；也對管教效果的評估甚至執法機關公信力造成不良影響，直接影響到禁毒人民戰爭的社會效果以及法律的權威。
因此，如何在禁毒法語境下，在戒毒治療活動的有序開展與強戒人員正當權益維護之間尋求平衡，無疑成為問題解決的癥結之所在。我們一方面要加強行政權力的自我完善，但完全寄希望于行政機關的自我完善遠遠不夠。將必要的外部監督與內部完善統一起來才是取得禁毒戰爭全面勝利的根本。本質上，這屬于對行政行為執行的法律監督范疇。雖然憲法將檢察機關定位為法律監督機關，但對于行政管理活動過程的檢察監督，《人民檢察院組織法》并未明確賦予檢察機關相關職權，雖《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第五條有所突破，但一方面該解釋原則性強，操作性弱，另則仍無法回避對于行政管理活動進行檢察監督的規范依據缺失的尷尬。實際上，現有法律體系之中，檢察機關對于行政決定執行的監督主要體現在兩個方面，一方面是對于勞教活動的監督，另一方面則是對行政訴訟判決、裁定的抗訴監督。而高檢院針對刑罰執行場所及勞動教養執行活動的檢察監督先后頒布的四個辦法作了較為原則性的規定，但如何將法律監督的職能應用于強戒隔離戒毒治療管理活動領域，司法解釋則為闕如。
《公安部關于對強制隔離戒毒與勞動教養能否合并執行問題的批復》出臺后，雖然勞教所檢察室可假之于《勞動教養檢察辦法》之名以行對并行采取強制隔離戒毒措施的勞教人員監管執法活動的檢查監督之實，但檢察院職責有所邊際，而勞動教養執行與戒毒措施執行性質畢竟有別，尤其在富余勞教所整體轉制的趨勢下，很多勞教所雖名為勞教所，但加掛強制隔離戒毒所牌子，這種背景下，此類駐所檢察室如何定位，如何做好角色轉變，如何強化法律監督職能，理論方面的困惑及實務上的困難仍十分普遍。而相關監督依據的明確，監督內容、流程及方式的規范更直接關系到公權力行使的公信力及戒毒措施之目的實現。有鑒于此，本文以長期以來基層勞教所檢察室監督實踐為例，結合我們在檢察強制隔離戒毒執法中所發現的共性問題，立足監督視角，對禁毒法語境下強制隔離戒毒所執法監督方面檢察權配置的理論基礎與法律依據作一分析，借以拋磚引玉，希望對今后強制戒毒所檢察工作的開展有所助益。
一、問題之前見——強制隔離戒毒措施實施行為的法律屬性
事實上，對象外部監督的必要性配置與受監督對象本身的屬性界定密切相關。雖然戒毒措施決定屬于行政強制措施范疇已無爭議，但強制隔離措施實施行為的法律屬性，學界認識不一，有學者認為其屬于行政強制措施的執行行為，將之歸入強制執行行為范疇；也有學者認為其與基礎行為不可分離，應屬于行政強制措施范疇。而學者對于行政強制措施與行政強制執行內涵界定方面的不甚統一更加劇了戒毒措施實施行為屬性歸納方面的復雜性。例如，對于何謂行政強制措施，有學者將之界定為“是行政主體為保障行政管理秩序或為實現行政目的而采取的各種強力方法或手段。它包括：（1）管理性強制措施（人們通常所稱的即時強制措施），即行政主體為了保障行政管理的正常進行，預防、制止或控制危害社會、工藝、他人的行為（包括犯罪行為）或實踐的發生，采取的對人身、贓物或行為加以暫時性限制或約束的手段或方法；（2）執行性強制措施（人們通常所稱的行政強制執行措施），即行政主體為促使或迫使義務人履行行政決定所確定義務而采取的各種強制措施�！薄靶姓䦶娭拼胧┡c行政強制不是同一層次的兩個概念，行政強制是行政強制行為的通稱，他包括了行政強制措施；而行政強制措施則是行政強制的一個方面、一個要素，沒有措施不可能構成行政強制行為，都是一個整體，它不僅包含了一定的措施，還含有其他要素。“不能將行政強制要素之一的行政強制措施與行政強制同日而語，而這時整體與部分、本體與表現形式的關系”[1]。這種認識實際是將行政強制執行定位為行政強制措施的屬概念，即“行政強制執行是現代法治國家中行政強制措施的最基本的類型”“行政強制執行同即時強制和行政調查并列置于行政強制措施之下，作為行政強制措施的下位概念而存在”[2]；也有少數學者認為，行政強制執行與行政強制措施“是一種相互交叉和包容的關系，沒有動態的行政強制措施行為，行政強制執行無法實現，但行政強制措施行為僅是行政強制執行的一部分”[3]，但大多數學者仍然認為行政強制措施與行政強制執行之間存在區別，是兩種獨立的、性質不同的行為，即“行政強制措施是指國家行政機關或者法律授權的組織，為了預防或制止正在發生或可能發生的違法行為、危險狀態以及不利后果，或者為了保全證據、確保案件查處工作的順利進行而對相對人的人身自由、財產予以強制限制的一種具體行政行為�！倍靶姓䦶娭茍绦惺侵腹瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌鐣M織逾期不履行行政法上的義務時，國家行政機關依法采取必要的強制性措施，迫使其履行義務，或達到與履行義務相同狀態的具體行政行為�！盵4]這種主張顯然得到了《行政強制法草案》（三審稿）認可，該草案第二條規定，“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為�！�
行政強制的概念與內涵的確定，以及《禁毒法》第五十條對于《強制戒毒辦法》《強制戒毒所管理辦法》強制性戒毒措施行政強制措施固有屬性的明確，不難得知，單就強制隔離戒毒場所實施強制治療戒毒措施而言，由于這種執行行為系履行行政管理職權的行為，具有明顯的強制性，其實際屬于行政強制措施的實施行為，至于這種行為應歸屬于何種行政強制，筆者較為贊同這樣一種判斷標準，即立足于“基礎行為”與“執行行為”是合一的，還是分離的。如果“基礎行為”與“執行行為”是合一的并且無法分開，該行為就是行政強制措施。相反，如果“基礎行為”與“執行行為”是分離的，那么該“執行行為”就是行政強制執行。[5]從這個角度看，鑒于戒毒措施執行行為與決定行為分離的基本特性，強制隔離戒毒實施行為作為實現強制隔離戒毒措施決定效果的手段，理應屬于行政強制執行范疇。這從實在法的規定中亦可得到印證，《禁毒法》第四十一條“對被決定予以強制隔離戒毒的人員，由作出決定的公安機關送強制隔離戒毒場所執行”文義上也進一步肯定了強制隔離戒毒所戒毒治療實施行為屬于一種執行行為，恰如學者所言，行政強制措施和行政強制執行都是對基礎性行政處理行為的一種執行；行政強制措施無非是基礎行為和執行行為在程序上的合一，行政強制執行則典型體現在基礎行為和執行行為的分離。[6]性質方面將其歸入行政強制執行范疇似較為合理：第一，行政主體方面，強制隔離戒毒措施的決定主體是公安機關；而強制戒毒措施的實施主體雖統稱之為強制戒毒場所，但其隸屬方面則公安與司法行政之分，有接受縣級以上公安機關主管的，也有隸屬于司法行政機關主管的，主體方面分離的特征明顯；第二，法律適用方面，作出戒毒措施決定系依據《禁毒法》第四十條，而強制隔離戒毒場所實施決定的權力依據則是《禁毒法》第四十一條；第三，行為目的方面，強制戒毒執行行為以強制戒毒決定法律效果的實現為依歸，目的在于通過國家的強制，迫使義務人履行義務或達到與履行義務相同的狀態，以便使相對人的義務得到實現；而強制戒毒決定行為的目的以實現戒毒人員治療、康復為依歸，目的在于預防、制止相對人危害自身的行為的發生；第四，救濟措施方面，戒毒措施決定行為具有可救濟性，對戒毒措施決定不服，相對人可以依照《禁毒法》第四十條第二款、《行政復議法》第六條第（二）項、《行政訴訟法》第十一條第一款第二項之規定，依法提起行政復議或直接提起行政訴訟；而戒毒措施實施行為的救濟方面，雖然強制隔離戒毒所可根據戒毒人員戒毒治療情況，提出提前解除強制隔離戒毒的意見，但終局性影響措施效力的仍是原作出強制隔離戒毒決定的機關，相對人義務不會由于執行行為而加重，實質影響權益內容變動的是基礎決定行為，而非執行行為。換言之，其執行行為的產生、消滅、變更均依附于戒毒措施決定行為。由于戒毒措施執行行為體現的是與相對人之間的一種特別權力關系[7]，《行政復議法》《行政訴訟法》并未將戒毒措施執行行為納入行政復議、行政訴訟的范疇。因此，強戒人員不服執行行為，只能通過申訴或對強制決定提起復議、訴訟間接加以救濟，而不能直接對強制戒毒所的執行行為提起行政復議或行政訴訟。
有必要補充說明的是，部分學者強調行政強制執行以履行期限屆滿而當事人不履行為前提，并認為戒毒措施的執行行為并不符合這一構成要件。其實，戒毒措施的執行的即時性與行政強制執行之質的規定性之間并不存在矛盾。因為，其一，寬限期系強制執行啟動要件的立論系一偽命題�！缎姓V訟法》第六十六條確立了以申請人民法院執行為原則，以行政機關自力執行為例外的強制執行規則�！肮�、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行�！币话愣裕瑢τ诰唧w行政行為的強制執行，法律原則性要求以相對人在法定期間不提起訴訟又不履行為啟動強制執行的前提。但法律并未排除行政行為的即時強制執行，除《行政復議法》第二十一條；《行政訴訟法》第四十四條對于復議、訴訟不影響具體行政行為執行有原則性規定外，其他單行法律中也存在大量即時執行的規定，如《行政處罰法》第四十七、四十八、四十九就即時執行行政處罰做了原則性規定�！吨伟补芾硖幜P法》第一百零三條，第一百零七條對于行政拘留的即時執行也有所明確。其二，戒毒措施執行設定寬限期的認識于法無據。強制性戒毒措施的執行方面，無論是《強制戒毒辦法》還是《禁毒法》，對于戒毒措施執行的寬限期均未作出任何限定，雖然《戒毒條例草案》（三審稿）第三十七條第二款規定，“強制隔離戒毒的期限為二年，自進入強制隔離戒毒所之日起計算。”但何時送所執行也沒有加以限定，加之《公安機關辦理行政案件程序規定》側重于行政處罰的執行，對于與行政處罰截然有別的行政強制措施的執行也無明文。需要指出的是，《公安機關辦理勞動教養案件規定》第五十一條規定“勞動教養決定自作出決定之日起生效�！钡谖迨龡l進一步明確，“呈報單位應當在《勞動教養決定書》送達被勞動教養人員之日起的一個月內，將被勞動教養人員投送指定的勞動教養場所執行，并將《勞動教養決定書》、《勞動教養通知書》一并送達勞動教養場所。但是在被勞動教養人員依法申請行政復議、提起行政訴訟，或者其本人及其家屬、單位申請所外執行期間，被勞動教養人員可以暫不投送勞動教養場所。呈報單位應當在被勞動教養人員投送勞動教養場所執行之日起的七日內，將勞動教養場所簽收的回執送原審批勞動教養的公安機關�！蹦壳�，除《公安部關于對強制隔離戒毒與勞動教養能否合并執行問題的批復》（公復字[2009]2號）對于勞教場所內同時對勞教人員采取戒毒措施有明確的決定執行期限規定外，實踐中對于未被同時處以勞動教養決定的戒毒措施實施方面，決定機關具有很大自由裁量權，執法較為隨意；行政拘留與強制隔離戒毒的并行執行方面，更是十分混亂，對于同時決定行政拘留而拘留所不具備戒毒治療條件的，往往也是投送司法行政機關主管的強制隔離戒毒所而非公安機關管理場所代為執行。其三，既然法律沒有明確限制規定，戒毒措施作為一種具體行政行為，自決定依法作出并送達，即產生公定力、拘束力、執行力，就具有對于相對人當然的法律效力，因此，認可戒毒措施的即時執行不僅不違背強制執行之本旨，而且恰恰反映了戒毒措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員的立法初衷，并且，由于《禁毒法》中關于強制隔離戒毒的規定屬于特殊的限制人身自由的行政強制措施，屬于規范行政強制措施的特別法，按照特別法優先于一般法適用的原則，也應優先于《行政訴訟法》以及未來《行政強制法》等法律優先適用。
綜上所述，鑒于強制隔離戒毒所執行行為的權力來源于禁毒法的授權規定，其實施戒毒措施的行為也系依法實施的行政職權行為，因而從監督對象角度看，即便存在外部監督的必要，其監督性質上也屬于對于行政執法權的監督范疇。
二、強制隔離戒毒場所檢察監督的理論及實證法依據
《禁毒法》實施以來，在禁毒戰爭中，取得巨大的成就，但同時也反映出不少制度層面的問題。由于國務院相關配套規范遲遲未能出臺，業務主管部門大量的批復、規定充斥了強制隔離戒毒領域的半壁江山，《禁毒法》第四十一條授權國務院立法的強制隔離戒毒場所的設置、管理體制等事項，在國務院的漠視之下，實際已由公安部門和司法行政部門擔當，但再授權立法的固有瑕疵以及現有規章、規范性文件本身存在的越權立法問題和規章、規范性之間的矛盾，在以部門利益為主導的立法思路之下，與行政法治的訴求顯得格格不入，更使得以教育、治療為本的戒毒措施由于已經演變為“二勞教”而備受人權組織質疑。加快配套立法以求內部完善迫在眉睫，而常態化進行執法監督特別是創新外部監督機制更是勢所必需。
（一）外部監督現狀
在部分勞教所整體轉變職能或增掛強制隔離戒毒所牌子的大背景下，雖然部分勞教所檢察室實際擔當強制隔離戒毒所的駐所檢察工作，但檢察權配置方面仍面臨諸多困境。
困境一 法律依據的欠缺
以某強制隔離戒毒所為例，系勞教所增掛牌子情形，截止目前，2009年三個月時間內，入所人員從無到有已達一千一百余人，勞動教養已無一人，派駐勞教所檢察室由于受職責限制，加之已無勞教活動可言，檢察監督方面無從下手。大膽探索之余，雖然勞教所檢察室已經實際擔負對于強制隔離教育、治療活動的監督工作，法律依據的缺失問題以及流程制度方面的不甚明晰，使得法律監督的開展困難重重。
而就檢察職能設置而言，“我國實行人民代表大會領導下的‘一府兩院’制度，在人民代表大會之下，檢察權作為一項相對獨立的國家權力出現，與行政權、司法權和軍事權處于平行地位，從而不同于西方國家把檢察權附屬于行政權或者司法權的政體結構[8]。從檢察權運行現狀看，目前涉及行政活動的監督主要有三種方式，一種是對于行政訴訟的監督，一般多以抗訴方式進行且為事后監督；另一種方式則是對于行政機關工作人員執法中貪污賄賂、瀆職侵權犯罪情形的，依據行政機關移送的犯罪線索或相關主體的舉報線索，進行的監督，這主要是刑事司法監督，且不涉及對于行政權力本體的監督；還有一種情況則是對勞教決定執行的法律監督。但這幾種監督方式中，第一種方式行使條件嚴格，對象指向司法活動，而非直接指向行政活動的正當性、合法性，對于行政執法本身而言其監督效果是間接的。第二種方式刑事司法監督是當前法律監督的主要手段，但從現有的規定如《關于加強查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導意見》《關于在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》《關于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規定》《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》《關于建立案件移送和加強工作協作配合制度的通知》等規定看，其監督方式對于行政活動本身也是間接的；而就檢察機關對于行政權執行的直接監督方面，勞教所檢察則是檢察機關直接進行行政行為監督的典型范例，但問題在于，《人民檢察院組織法》第五條第五款規定，“檢察機關有權對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。”被認為是檢察機關享有勞動教養法律監督權法律依據。而高檢院也頒發了《人民檢察院勞教檢察辦法》，《公安機關辦理勞動教養案件規定》第六十八條也明確要求，“公安機關辦理勞動教養案件的工作，接受人民檢察院的法律監督、行政監察機關的行政監督和人民群眾的監督�！钡也徽摗豆矙C關辦理勞動教養案件規定》規范內容并不涉及勞動教養的執行活動；而從已失效的《勞動改造條例》對于勞動改造的規定看，勞動改造與勞動教養也存在差異，因此對勞動改造機關的活動進行監督與對勞動教養活動的監督也截然有別，換言之，檢察機關對勞教活動這種行政權執行活動進行過程監督在實在法層面仍然是不無探討余地的。事實上，縱觀我國法律，并不存在對于行政權進行檢察監督的法律規定，對于行政決定的執行進行檢查監督的規定更是闕如。就戒毒措施執行而言，由于強制隔離戒毒人員既不非犯罪伏法人員，也非勞教人員（按公安部批復并處勞教并同時執行的除外），而是接受行政強制治療措施的行政相對人。至于戒毒治療活動，既非刑罰的執行，也非勞動教養的執行，而是法律法規授權組織依法進行公共行政管理，執行行政行為的活動。而從《人民檢察院組織法》檢察機關職能的原則性規定看，對于這種行政執法活動的監督顯然是欠缺法律依據的。而立足對于條文本身的反面解釋以及全文體系解釋，也不難得知檢察機關對行政活動本身并無監督權利。司法實踐中，從最高人民法院關于檢察院抗訴的一系列批復來看，對于檢察監督應有所限定也反映出司法共識。值得一提的是，1954年的檢察機關組織法曾規定，授權檢察機關對行政機關的決議、命令和措施是夠合法，行政機關工作人員是否遵守法律，行使檢察權。但1979年頒布的檢察機關組織法刪去了這一內容。而1954 年憲法也曾規定，“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門檢察院依照法律規定的范圍行使檢察權。”
即便在強制隔離戒毒的實施過程中，貪污、瀆職行為而進行的司法監督，也屬于刑事司法監督，監督方式也僅限于偵查、公訴等監督方式，而不涉及日常工作方式、活動的監督。更不用說，由于職務行為由于逾越行政權執行的邊界，觸犯了刑事法律，檢察機關立案查處也屬于刑事訴訟活動的范疇，其監督也屬于刑事司法監督，而非行政執法監督。
困境二 監督方式的不甚明確
監督權行使法律依據的欠缺，使得監督內容及監督方式付之闕如也就不足為奇。實踐中，部分駐所檢察室對于強制隔離戒毒，若與勞動教養一并執行的，一般只能依托勞動教養檢察辦法間接進行監督，但對于勞教所整體轉制的或無勞教人員勞教所掛強制隔離戒毒所的監督則無法監督，無從監督，即便斗膽監督，其監督模式也是無序的，經常會碰到監督什么、如何監督、怎樣監督的困惑。實施方面，不僅面臨與強制隔離戒毒所方方面面的協調，監督效果因被監督者配合程度之不同而有所，即便監督，效果也不甚明顯。至于監督范圍方面，入所、出所檢察、所外就醫、變更執行措施的內容、方法，教育、治療活動的監督內容、方法等等都是摸著石頭過河。
無賴之余，只能沿用勞教檢察方法進行戒毒措施的實施監督，但勞教與戒毒措施畢竟性質有異，方式上戒毒措施也更注重治療與教育，適用勞教檢察方法進行監督其合法性存疑，且不免受二勞教的詬病；另則，對司法行政機關主管的強制隔離戒毒所管理，勞動教養管理局已先后出臺了一系列規范性文件，但多數尚在試行階段，個中爭議且較多，且不論集運動員、裁判員一身的弊病，引用勞教檢察方式進行監督，難免使監督流于形式，效果大打折扣。
（二）檢察監督的理論及實證法依據
法治框架下，有限政府是法治實現的基本保障，但他同時要求政府的權力應該嚴格地受到法律的限制，要求政府的行為不得違背法治所認可的價值前提，即法治下的政府又必須是有限政府。而有限政府的核心問題即權力均衡問題。恰如博登海默所言，“對權力統治在構建社會和社會運作方面的特征所做的考察表明，在權力未受到控制時，可以將他比作自由流動、高漲的能量，而且結果往往具有破壞性。權力的形式常常以無情的和不可忍受的壓制為標志，在權力統治不受制約的地方，他極易造成緊張、磨擦和突變。這在權力可以通行無阻的社會制度中，發展趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝削弱勢者”[9]。問題在于 “毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益�！盵10]
從強制隔離戒毒措施執行的特征來說，它是實現行政決定的手段，是行政權的延伸。雖然在公共行政事務管理中，它發揮著重要作用，但“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極至，這是一條萬股不易的經驗”，其自身又存在擴張性、易腐性。一旦公權力異化，公民私權的合理訴求不免受到威脅。
可見，限制行政機關在強制隔離戒毒中的執行權限，加強對執行行為的外部監督，才是保障強制隔離戒毒執行活動合法、合理、合目的的必由之路。而檢察機關履行監督無疑具有得天獨厚的制度優勢。
《憲法》第三十七條規定，“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”第一百二十九條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關�！彪m然，作為國家根本大法，憲法具有綱領性、原則性強的特性，而限于篇幅也不可能對檢查機關職權具體加以列舉，但檢察機關法律監督機關的定位和監督范圍方面的未作限制，對于行政決定實施進行監督，自然是檢察機關法律監督權的應有文義，因為從法律解釋的角度看，“一個詞語的外延總是由其內涵決定的。對法律的限縮解釋自然不能違背一個詞匯或條文的內涵，這應是限縮解釋的一個原則�！盵11]通過限制解釋途徑加以限制既無實在法依據也沒有必要，而逾越法律條文本有含義進行目的性限縮更沒有適用余地，因為立法者并非出于疏忽而使該法條之涵蓋范圍得以擴大。對包含強制隔離戒毒措施執行條文在內的禁毒法的執行進行法律監督，也屬于憲法第一百二十九條之應有之意。而從目的解釋及體系解釋層面看，更是說明了對于行政行為的合法性進行法律監督也屬于檢察權范疇。這一點，在《行政訴訟法》第六十四條中已有所應證，“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴�！�
雖然《人民檢察院組織法》《檢察官法》沒有明確規定檢察機關對于行政行為執行的監督，雖然其對于檢察職權的規定屬于例示性規定，但卻指出了按照合憲解釋規則并參照原則性規定全面判斷審視檢察職權內涵的必要性，實際上，而對于檢察權的內涵與外延的厘定一直處于發展變化過程之中，雖然高檢院沒有就強制隔離場所的派駐檢察出具指導意見，但對于戒毒措施執行活動中存在的相關違法行為，檢察機關仍然具有行使檢察權進行法律監督的余地。這在《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》和監督對象的規范性文件中都得到確認。《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第一條對于檢察建議的定義中已經明確將“促進社會管理、服務”作為檢察機關的重要任務。至于檢查建議的啟動講，只要符合第四條“提出檢察建議應當有事實依據，并且符合法律、法規及其他有關規定，建議的內容應當具體明確，切實可行”的要求，就可以依法發出，而無需發案單位的行為已經經過司法機關、上級主管單位或發案單位自行確認違法。換言之，檢察機關可以對行為本身的違法與否自行判斷，而不一定以相關行為被確認違法為啟動檢察建議的前提條件。而從檢察建議的實施對象看，《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第五條規定，“人民檢察院在檢察工作中發現有下列情形之一的，可以提出檢察建議：（一）預防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實，存在犯罪隱患的；（二）行業主管部門或者主管機關需要加強或改進本行業或者部門的管理監督工作的；（三）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導致惡性案件或者群體性事件，需要加強調解疏導工作的；（四）在辦理案件過程中發現應對有關人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；（五）人民法院、公安機關、刑罰執行機關和勞動教養機關在執法過程中存在苗頭性、傾向性的不規范問題，需要改進的；（六）其他需要提出檢察建議的。”檢察建議的適用范圍非常廣泛，行政管理活動領域內的違法情況亦無例外�！稄娭聘綦x戒毒人員管理工作辦法（試行）》第四十三條也認可了強戒人員死亡處理活動的檢察監督，“強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒所內死亡的，憑醫院出具的死亡證明，經檢察機關檢驗后，通知死者親屬、所在單位和戶籍所在地公安機關。親屬對死亡提出異議要求司法鑒定的，由強制隔離戒毒所組織鑒定，鑒定費用由親屬承擔”�！督涠緱l例》（草案）第五十條（戒毒人員死亡的處理）進一步肯定了這一點，“強制隔離戒毒人員在強制隔離戒毒期間死亡的，公安機關、司法行政部門應當組織法醫或者聘請醫生作出死亡鑒定，經同級人民檢察院檢驗后，填寫死亡通知書，通知死者家屬、所在單位和戶籍所在地公安派出所；家屬不予認領的尸體，由公安機關、司法行政部門予以火化。”
事實上，檢察機關也具有非常明顯的優勢。其一，檢察機關實施法律監督，能夠彌補審判監督被動性之不足 。而且由于檢察監督權不具備終局決定的功能，即能起到制止違法、預防違法，節約社會成本，而且不易產生權力濫用并對相關主體的權力、權利造成不可逆轉的終局影響；其二，檢察監督的外部性，能克服執行救濟手段單一的弊端，并能保證對強制隔離措施執行監督的常態化和連續性�！澳壳�，對限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強制措施，當事人可以向行政機關提起行政復議，也可以向人民法院提起行政訴訟，但是這兩種救濟渠道都有一定的局限性：行政復議是行政機關系統的一種內部監督，復議機關與被申請人具有行政隸屬關系，其中立性與公正性容易受到質疑，且“復議不停止執行”；行政訴訟周期較長，當事人花費的時間、金錢、精力等訴訟成本較高，行政訴訟一般遵循“訴訟不停止執行”的原則，法院從立案到作出生效判決之間的時間較長，可能法院的判決生效后針對當事人的行政處罰和行政強制措施已經執行完畢了。在這種情況下，如果沒有一種有效的專門法律監督，就無法保護當事人的合法權利。而由于檢察監督是外部監督，具有中立性、即時性和權威性等特點，它能夠兼顧公正與效率，能夠取得較好的監督實效，且能夠為當事人接納。”[12]
三、禁毒法語境下的強制隔離戒毒所檢察監督創新方式
筆者以為，賦予檢察機關對于強制隔離戒毒措施執行的監督權力，即能彌補內部完善的短板，又能延伸監管的廣度和深度，是較為可行的監督方式，但檢察機關并非萬能，檢察權的無限擴張只會造成另一個極端，所以在對強制隔離戒毒措施執行配置檢察權之時，一方面，應該尊重檢察權構造的基本原則，因為“在具有基本司法構造統一性基礎上建立起來的檢察制度，在具有一類共同的職能、組織和活動特征的同時，遵循著不同的發展特點，堅持著不同的法治理念。這些差異性是我們推進檢察制度改革的過程中應當注意的。”[13]并且“法律賦予檢察機關哪些職權，在各國的法律制度中既有某些共同的因素，也又某些不同的因素”“檢察權內容上的區別，至少是由以下三個因素決定的：第一，檢察機關的性質和任務……；第二，法制傳統……；第三，本國的實際情況。因此，我們在研究中國檢察權的構造時，也應當充分考慮中國檢察機關的性質定位、中國法律文化的傳統和中國的國情。”[14]另一方面，應該嚴格貫徹限權的思想，有所為有所不為，力求權力限制與私權保護之間、行政權與司法權之間、內部完善與外部監督之間的無縫結合，以達到檢察權配置的初衷。值此《戒毒條例》起草如火如荼之際，為深入打好禁毒戰役這場人民戰役，筆者建議，應著力從以下方面健全、完善強制隔離戒毒所的檢察權配置。
其一，加強立法，制度層面保證強制隔離戒毒所檢察監督的系統化、法制化、常態化。
目前，我國檢察機關法律監督職能的內容包括偵查監督、審判監督以及刑罰執行監督，權力作用方式上體現了國家權力之間干預與制約關系。其區別于黨、政機構體系中的紀律檢查、行政監察，也區別于刑事訴訟活動中的檢察職權；雖然目前檢查監督的領域更多的為刑事訴訟以及刑罰的執行活動，但“監督所應具有的權威不僅僅來自權力的等級結構，而且來自不同權力自身的合理性與合法性�！盵15]筆者非常贊同這樣一種認識，“我國的人民代表大會制度決定了在人大權力之下行政權、司法權和檢察權這三權也應該是平等制衡的關系，人民檢察院除了可以對法院進行監督以外，還可以對行政機關的行政執法行為進行監督。由于行政權的范圍很廣，涉及到社會的方方面面，由檢察機關對所有的行政行為進行監督也是不現實的，因此除了通過對行政機關工作人員嚴重違法構成職務犯罪的行為進行偵查行使監督權以外，法律應該有選擇地設定檢察機關對具體行政執法行為進行監督的范圍。我國現行法律規定了檢察院對行政機關刑罰執行和勞教活動的監督權，筆者認為，在將來的法律制度建構中，還應該適當擴大檢察院對行政執法行為的監督范圍，建議在修改人民檢察院組織法時規定：重要的限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強制措施，接受人民檢察院的監督。”[16]
因此，一方面，檢察機關自身要要加強與決定作出機關、執行機關的業務交流，積極探索監督機制前移、監督效果評價長效機制，創新監督方式，做到敢于監督、善于監督，集思廣益，同時積極建言獻策，結合實踐積極提出有針對性的立法建議，依法參與《戒毒條例》等配套法律法規中共同性條文的起草、論證、完善工作，爭取在立法原則、立法內容層面，將進步的善法觀念、平衡觀念、效益觀念等立法觀念和完善的條文結構確定下來。以行動保證立法本身代表先進生產力的發展方向，代表先進文化進步的方向，代表人民根本的利益趨向，既做到憲法的最高權威與法制統一之間的平衡協調；又要貫徹“多數決”以使立法接近民意，“尊重少數”以避免立法領域的多數專制；更要提倡注重經驗和理性，減少立法過程中的主觀臆測和長官意志，重視由本土資源或地方知識描繪的立法背景。另一方面，權力機關也要加快行政強制法、禁毒配套立法進度，并清理、修訂現有組織機構法、禁毒法律法規以及規章，將比較成熟的經驗和做法，引入組織機構法中，立法層面確認檢察機關對于部分行政違法行為的檢察建議權、獨立調查權，積極探索檢察權配置與行政權配置的協調、平衡，確認外部監督與內部監督的并存機制，并做好《人民檢察院組織法》第五條的修訂論證工作，在法律層面賦予限制人身自由行政強制措施的檢察監督權能。并在既有的檢查建議權的基礎上，賦予檢察機關獨立行使調查權的職權，既要防止杜絕打著法律監督旗號濫用檢察權的現象，更要防止以缺少法律依據為由不去作為，躺在權利之上睡覺的情況；同時，要嚴格按照《立法法》的規定審視現有強制隔離戒毒法律法規的主體制定權、制定程序、立法范圍，將主管行政單位的立法、行政活動真正納入到，避免《立法法》第71條第2款“部門規章制定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”成為空文。減少立法之間的位階沖突，立法之間的內容矛盾。
其二，健全程序法制，出臺強制隔離戒毒場所檢察權配置及流程管理方面的司法解釋。
總共2頁 1 [2]
下一頁
