[ 趙如水 ]——(2010-3-22) / 已閱10630次
法院人員崗位目標考核管理體系的構(gòu)建
趙如水
伴隨著法官職業(yè)化建設(shè)的推進，建立科學(xué)的法官業(yè)績評估體系，成為推進我國司法審判事業(yè)發(fā)展進步的重大舉措，并相繼在“二五”、“三五”改革綱要中確定為司法管理改革的重要內(nèi)容。數(shù)年間，一些先進法院先后在最高法院確定的構(gòu)建原則下進行了積極探索實踐，并取得了豐碩成果，為科學(xué)衡量司法審判工作起到了重要作用。但從事物發(fā)展規(guī)律來看，在司法改革仍處于探索實踐階段時，作為其重要構(gòu)成部分的法官業(yè)績評價體系，無論從理論研究上還是從司法實踐中都必然存在諸多缺陷，特別是在基層法院，基于人才、經(jīng)驗等諸多因素的影響，更加缺乏實踐基礎(chǔ)。有鑒于此，積極探索構(gòu)建以法官業(yè)績評價體系為重點的法院人員崗位目標考核管理體系，已成為司法理論界和實務(wù)界的一項重大課題。筆者作為一名基層法院的政工人員，既欠缺豐富的理論基礎(chǔ)，也沒有寬泛的法治視野，僅結(jié)合對專家學(xué)者的研讀和本院的實際略談一二，權(quán)作完成調(diào)研任務(wù)。
一.法院人員崗位目標考核管理體系構(gòu)建的現(xiàn)實意義
崗位目標考核管理體系作為現(xiàn)代人事管理和政務(wù)管理的一項重要機制，幾乎被引入到各個領(lǐng)域。人民法院作為國家審判機關(guān)，雖具有獨特的司法特性，但仍然需要以具有普遍意義的人事和政務(wù)管理為基礎(chǔ)，因此，在積極探索構(gòu)建法官業(yè)績評價體系的過程中,兼顧構(gòu)建法院人員崗位目標考核的全方位管理體系也就成為其人事政務(wù)管理的必然選擇。適應(yīng)現(xiàn)代審判發(fā)展的需要，在注重吸納西方司法制度精髓的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會主義司法制度的特點，最高法院先后在制定“二五”、“三五”改革綱要時將構(gòu)建法官業(yè)績評價體系作為重要內(nèi)容，從而在構(gòu)建法院人員崗位目標考核管理體系上邁出了堅實步伐，并以北京、上海、南京、山東等諸多法院為試點，積極進行了探索實踐。從理論和實踐的視角解讀，法院人員崗位目標考核管理體系主要應(yīng)具以下功能：
一是體現(xiàn)了現(xiàn)代司法制度的價值取向。現(xiàn)代司法制度是民主政治發(fā)展下社會對司法價值取向的理想化追求的結(jié)果，重點包括司法理念的確立和司法運作、司法管理的科學(xué)構(gòu)建，其本質(zhì)屬性就是通過建立符合司法規(guī)律的制度體系來實現(xiàn)社會的公平正義。崗位目標考核管理體系作為司法管理層面下不可忽缺的重要組成部分，也就必然體現(xiàn)現(xiàn)代司法制度的價值取向。
二是有利于人民法院實行分類管理。應(yīng)該肯定地講，在以法官為主體的審判機關(guān)，注重對法官的管理和對司法業(yè)績的評價是現(xiàn)代司法制度的必然選擇，基于此，無論從理論研究上還是從管理實踐中，都更多地給予了此方面的關(guān)注。但從中國司法審判機關(guān)的構(gòu)成和運作來看，其實質(zhì)是司法與政務(wù)的一個復(fù)合體，既要求體現(xiàn)司法獨立的價值追求，又需要通過行政運作來作支撐。因此，建立法院人員崗位目標考核管理體系，對司法與政務(wù)進行相應(yīng)標準下的分類管理和考核，才更有利于現(xiàn)代司法制度的構(gòu)建。
三是有利于提高整體素質(zhì)。現(xiàn)代司法制度的發(fā)展，不僅要求司法主體的法官實行職業(yè)化，同時也要求相關(guān)司法輔助人員和政務(wù)人員的素質(zhì)相應(yīng)提高，只有這樣才能保證司法運作的高效有序。但從當前的司法實踐來看，在法官逐步職業(yè)化的過程中，作為司法審判機關(guān)的司法輔助人員和政務(wù)人員常處于一種被淡化的地位。因此，建立健全法院人員崗位目標考核管理體系，從而加強對法官以外人員的管理考核，也是提高司法審判機關(guān)整體工作能力的一種必要舉措。
四是有利于提高司法質(zhì)量和效率。司法效率和司法質(zhì)量作為司法評價體系中的重要參數(shù)，如何客觀真實地反映這些參數(shù)，對于提高司法效率和保證司法質(zhì)量具有積極的意義。因此，抑或從統(tǒng)計學(xué)或管理學(xué)的角度思考，或是從當前一些試點法院的法官業(yè)績考核辦法來看，多數(shù)法院也是圍繞這兩方面的內(nèi)容重點進行相關(guān)參數(shù)設(shè)定，并依據(jù)此盡可能進行全方位的評價，從而促進審判質(zhì)量和效率的提高。
二. 法院人員崗位目標考核管理體系構(gòu)建中的現(xiàn)實缺陷
建立法院人員崗位目標考核管理體系，其實是一種法院的管理活動。從管理學(xué)的觀點看，作為國家審判機關(guān)的人民法院，也是一個人們相互協(xié)作的系統(tǒng)，即各類人員有效的相互合作、統(tǒng)一行動，從而實現(xiàn)國家賦予的審判職能。盡管諸多學(xué)者和法律人對構(gòu)建這種評價體系進行了深入研究與探討，并在實踐中不斷予以完善，但基于我國司法的濃厚行政色彩及司法本身的特性，加之地域文化的差異等因素的影響，在構(gòu)建和運作該評價體系過程中仍然存在許多缺陷。主要是：
一是評價主體不確定和結(jié)果不權(quán)威。《法官法》第十六章對法官業(yè)績評價作出了相關(guān)規(guī)定，由本院的法官考評委員會負責(zé)，但從當前我國各級法院的實際情況來看，多數(shù)法院特別是基層法院，基于審判資源的限制，并未設(shè)立這一組織，法官的業(yè)績考評工作普遍依靠政工部門或?qū)徟斜O(jiān)督庭開展，評價主體不符合要求，同時考評指標也局限在一定范圍之內(nèi)，不利于對法官業(yè)績的全面考核，考核結(jié)果不具有專業(yè)性和權(quán)威性。盡管如此，作為審判機關(guān)的主體，對其仍設(shè)定了一些考核參數(shù)，而對于其他司法輔助人員或政務(wù)人員來講，只是通過一種配合組織部門開展的年度干部行政考核，形式單一且沒有針對性，不能準確對審判機關(guān)輔助人員和司法政務(wù)人員做出客觀評價。
二是評價標準行政化色彩濃厚。基于歷史文化的影響，我國的司法機關(guān)帶有濃厚的行政色彩，滲透于各個方面，特別是司法管理層面更多是對行政管理的直接移植，反映在考核管理體系中就是管理權(quán)限集中在組織部門，對法官及其他司法輔助人員的考核等同于公務(wù)員考核，考核指標設(shè)定為德能勤績廉五個方面，并成為干部選拔的重要“形式”參數(shù)。
三是專業(yè)評價參數(shù)設(shè)置不合理。從一些先進法院較為完善的法官業(yè)績評價辦法來看，多數(shù)是從辦案數(shù)量、結(jié)案率、調(diào)解率、上訴率、發(fā)回率、改判率等一些數(shù)字層面進行反映。但從司法實踐來看，基于案件難易程度不一，當事人對權(quán)利處置認識不同，以及在法律的理解和適用上，甚至包括地域文化上的差異，這些數(shù)據(jù)常常并不能對一個人進行全方位的評價和反映，有時甚至給人一種錯誤的信息。如基于審判委員會討論作出的案件被改判或發(fā)回時，特別是受司法權(quán)的地方化和行政化影響，司法結(jié)果在很大程度上并不是承辦人依據(jù)法律作出的真實意思表示，但其不利后果通常會反映在承辦人的司法業(yè)績中。另外，在這些參數(shù)之外，對法官業(yè)績評價的還有一個更重要的“錯案”參數(shù)，但從司法理論和司法實踐來看，對“錯案”的規(guī)定本身就沒有一個統(tǒng)一的標準，而依據(jù)一個不確定的標準來進行評價，其結(jié)論可想而知。
再言之，對其他司法輔助人員或司法政務(wù)人員的評價更是沒有具體參數(shù)而言，通常只是人緣情況的反映，固然人緣可以反映一個人的某方面，但這絕不應(yīng)占主導(dǎo)地位，而在以民主投票為主要考核形式的支撐下，這又成為了必然。
四是評價方法缺乏科學(xué)性。從司法實踐中的考核辦法運作來看，多數(shù)法院僅是由政工部門或負責(zé)司法統(tǒng)計部門通過對案件的相關(guān)參數(shù)進行計算而進行數(shù)量或比率的考核，這種在參數(shù)設(shè)定本就不合理的前提下計算出的數(shù)值，很難作為科學(xué)的考核依據(jù)。另外，對案件質(zhì)量的考核通常也是由審判監(jiān)督庭根據(jù)最高法院或省市法院制定的案件質(zhì)量標準進行評查，且更多是關(guān)注了程序方面。即便如此，審判監(jiān)督庭作為法院一個“附屬”審判機構(gòu)，多數(shù)法院在審判資源配置上都沒有引起足夠重視，甚至許多法院只是一人庭，而僅依靠一個或兩個人來對所有案件進行全面的實體評查，客觀上既勉為其難，又輕易不能對案件實體作出結(jié)論性評價。特別對于其他非法官人員的考核，更是簡單到幾乎被忽略，通常并不區(qū)分崗位特點、工作難易程度和完成崗位職責(zé)所需要付出的努力，只是對優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次的單項選擇，這種把智力勞動與體力勞動不分的考核評價方式顯然不合理。
五是考核評價結(jié)論運用效率不高。從管理學(xué)的角度講，考核評價的重要目的在于為管理提供科學(xué)依據(jù)。但從當前諸多法院的實際情況來看，在運用考核評價結(jié)論從而推動科學(xué)管理方面并不盡人意，如在職級晉升、等級評定、干部選拔等上，雖然或多或少都要體現(xiàn)考核結(jié)論，但基于等級評定直接涉及個人利益，而職級晉升和干部選拔又往往受到組織人事部門左右，考核評價結(jié)論在實踐要么不愿意運用，要么很難運用，從而在根本上失去了考核評價的功能。
三.法院人員崗位目標考核管理體系的構(gòu)建路徑
構(gòu)建法院人員崗位目標考核管理體系，既需要注重理論研究，更需要實踐中的探索，筆者結(jié)合個人十年法院政工經(jīng)驗，認為在構(gòu)建法院人員崗位目標考核管理體系上應(yīng)重點注意以下幾個方面。
一是必須把握司法的特性。在司法并不獨立的現(xiàn)實情況下，審判機關(guān)雖帶有濃厚的行政色彩，但我們必須認識到司法本應(yīng)具有的獨立特性，其與行政機關(guān)有很大的區(qū)別。因此，在構(gòu)建以法官職業(yè)評價體系為重點的法院人員崗位目標考核管理體系時，必須把握司法的特性和運作規(guī)律，從而在確定考核評價主體、制定考核評價標準及方法、以及對考核評價結(jié)論的運用上，都需要在借鑒公務(wù)員考核的基礎(chǔ)上實行超越。
二是要在突出重點的基礎(chǔ)上全面兼顧。應(yīng)該肯定地講，法官是審判機關(guān)的主體，但從法院人這個群體的角度審視，法官又不是審判機關(guān)的全部，法院是一個既包括司法審判、也包括司法政務(wù)，甚至還有諸如后勤服務(wù)的一個綜合體。因此，在積極構(gòu)建法官業(yè)績評價體系的過程中，必須加強對非法官人員崗位目標考核管理體系的探索，努力形成全方位的考核管理體系。
三是要注重實行分類管理。基于審判機關(guān)的特殊構(gòu)成，在構(gòu)建考核評價體系中，必須對從事不同崗位的人員進行分類管理，并按工作特性確定或制定相應(yīng)的的考核評價主體、標準和方法。從當前法院人員構(gòu)成來看，至少應(yīng)區(qū)分為法官、司法警察、書記員、司法政務(wù)人員、司法后勤服務(wù)人員五個類別，同時要根據(jù)考核評價對象確定相應(yīng)的考核評價主體、制定相應(yīng)的考核評價標準。
四是要注重考核評價主體的確立。根據(jù)法官職業(yè)的特性及其他司法輔助工作特點，借鑒西方經(jīng)驗及一些先進法院的做法，可做如下考慮：1.對法官的考評應(yīng)依照《法官法》的規(guī)定，設(shè)立考評委員會，考評委員會應(yīng)由本院審判委員會委員、審判監(jiān)督庭庭長、負責(zé)案件流程管理部門負責(zé)人組成，考慮受同級人大監(jiān)督，可將其分管政法工作的副主任列為成員。司法實踐中有些將律師作為特邀成員，從監(jiān)督的角度思考，估且可以接受，但作為內(nèi)部“行政管理”的一部分，由其參與顯然并不合理；2.考慮司法警察實行雙重管理的體制及任務(wù)的特殊性，對司法警察的考評應(yīng)由本院正副院長、政工、紀檢、司法警察部門負責(zé)人及上級法院司法警察部門的領(lǐng)導(dǎo)組成考評組進行考核評價；3.對司法政務(wù)的考評由本院正副院長、政工、紀檢部門負責(zé)人組成考評組進行；4.對書記員的考評由本院政工、紀檢部門負責(zé)人及書記員管理處、審判監(jiān)督庭、案件流程管理部門、檔案部門負責(zé)人組成考評組進行；5.對司法后勤人員的考評由本院黨組成員及各部門負責(zé)人組成考評組進行。
其中的調(diào)研能力考評需由本院承擔(dān)研究室職能的負責(zé)人和具有相應(yīng)特長的人員參與。
五是要注重考評標準的設(shè)定。基于審判機關(guān)的特性及分類管理的需要，可根據(jù)相應(yīng)工作特點進行設(shè)定。
共性考核評價標準及比例：參照公務(wù)員考核辦法，重點設(shè)定德、勤、廉三項指標。其中德主要包括政治素質(zhì)、職業(yè)道德及品性作風(fēng)等方面；勤主要包括敬業(yè)精神、工作作風(fēng)、工作量及工作時間等方面；廉主要包括業(yè)內(nèi)外的權(quán)力使用、利益權(quán)衡、人情處理等方面。以上三方面分別在考核中占10%。
個性考核評價標準及比例：1.法官業(yè)績標準主要應(yīng)包括辦案數(shù)量、辦案質(zhì)量、調(diào)解（和解）率、季度結(jié)案均衡度、超審限數(shù)、上訴案件的重大改判數(shù)和因程序違法發(fā)回重審數(shù)、當庭宣判率、庭審駕馭能力、文書制作質(zhì)量及司法理論調(diào)研水平；2.司法警察業(yè)績標準主要包括日常工作任務(wù)及執(zhí)行重大任務(wù)完成情況、警察技能、體能訓(xùn)練情況、警察知識理論水平及調(diào)研能力；3.書記員業(yè)績標準主要包括庭審記錄質(zhì)量、案卷裝訂數(shù)量及規(guī)范程度、簡單法律文書或公文制作水平、法律基礎(chǔ)知識素質(zhì)及司法調(diào)研能力；4.司法政務(wù)人員業(yè)績標準主要包括日常工作完成情況、日常公文制作水平、綜合協(xié)調(diào)及調(diào)研能力；5.司法后勤服務(wù)業(yè)績標準主要指工作完成情況。作為重點考核內(nèi)容，應(yīng)在考核中占70%的比例。
基于以上諸多指標都是量化形式，故需要經(jīng)深入調(diào)研論證方可確定相應(yīng)數(shù)值、比率及工作系數(shù)（指完成工作的難度或需付出更多精力）和評價增值系數(shù)（指完成工作情況受到上級表彰）。
六是要注重考核評價方法的科學(xué)性。基于共性考核評價標準多數(shù)較為抽象或具模糊性，不易顯象化表現(xiàn)出來，可結(jié)合平時表現(xiàn)和年度考核進行綜合評價，根據(jù)實踐經(jīng)驗，二者可各占50%。相對于共性考核標準，業(yè)績考核標準許多指標則可以進行量化，這就要求在考核時要嚴格按照設(shè)定的標準進行。除此之外，對于業(yè)績考核中的一些非量化指標，由各考評組進行綜合評定。
七是要注重對考核結(jié)論的運用。對于考核結(jié)論要記入個人檔案，并作為表彰獎勵、職級晉升、等級評定、職務(wù)晉升、后備干部培養(yǎng)上的重要依據(jù)。
（陵川縣人民法院政治處 趙如水）
