國家發展和改革委員會 水利部 自然資源部等

關于加快推進長江兩岸造林綠化的指導意見



發改農經〔2018〕1391號



上海市、江蘇省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省發展改革委、國土資源廳、水利廳、林業廳（局）：

　　為全面貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神，著力解決長江干流兩岸綠化缺株斷帶、森林生態功能脆弱等問題，加快構筑沿江森林生態廊道，經商推動長江經濟帶發展領導小組辦公室，現就加快推進長江兩岸造林綠化工作提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。全面貫徹落實習近平生態文明思想，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以增加長江兩岸林草覆蓋、提升森林質量為主攻方向，以機制創新和科技創新為動力，大力推進造林綠化和森林質量精準提升，積極實施沿線村鎮綠化美化，加快構筑連續完整、結構穩定的森林生態系統，盡快建成長江兩岸綠色生態廊道，讓長江上下游、左右岸綠起來、美起來。

　　（二）基本原則。堅持人與自然和諧共生，落實保護優先、自然恢復為主的方針，統籌長江兩岸山水林田湖草系統治理；堅持量質并重、以質為主，依靠科技進步，全面推進長江兩岸造林綠化，提升森林質量；堅持因地制宜、分類施策，依據當地實際情況，在保障長江防洪安全的前提下，遵循森林生長演替自然規律，科學開展造林綠化；堅持政府主導、社會參與，通過創新機制，完善政策措施，鼓勵和引導各方面力量參與造林綠化。

　　（三）主要目標。到2020年，全面實現長江兩岸宜林地植樹造林，整體提升綠化質量，基本建成沿江綠化帶。到2025年，長江兩岸造林綠化全面完成，實現應綠盡綠，森林質量明顯提升，沿江生態防護體系基本完善，連續完整、結構穩定的森林生態系統初步形成，岸綠景美、綿延萬里的沿江美麗生態帶基本建成。

　　二、全面推進造林綠化

　　（四）加快長江兩岸護堤護岸林建設。以人工造林為主，多樹種配置，增加森林覆蓋，擴大生態容量，構筑護堤護岸屏障，健全長江兩岸生態防護體系，改善岸線生態景觀。有堤防地段，長江干堤臨水側造林限于臨水側護堤地范圍內，以發揮防浪護岸功能為主，選擇耐水濕、淺根系鄉土樹種，營造防浪林帶，穩固防洪堤壩。背水側護堤地范圍內，在不影響堤防等水利工程安全，留足工程管護、防汛搶險等交通通道，巡堤查險、防汛備料等空間的情況下，科學造林，健全護堤林帶，防止風蝕對堤防工程的危害；鼓勵各省在背水側護堤地外通過土地流轉租用等方式造林，擴大生態廊道空間，具體寬度由各地根據當地實際情況確定。無堤防地段，長江兩岸第一山脊線以內區域，在不影響防洪安全情況下，結合實施新一輪退耕還林還草、重點防護林體系建設和天然林資源保護等重點工程，實施精準造林，消除現有林地中的“天窗”、宜林荒坡荒丘等裸露地，集中連片建設防護林帶，防止水土流失，減少江岸沖刷。兩岸第一山脊線不明顯地段，防護林帶的寬度由各省結合當地地形地貌，按照構筑生態屏障、防止水土流失、減輕環境污染的要求確定，防護林帶寬度原則上應在設計洪水位以上且不少于30米。（2020年前完成）

　　（五）全面實施岸線復綠。依據河道管理等相關法律法規，堅持宜林則林、宜草則草，全面推進岸線整治修復，恢復和增加兩岸綠色覆蓋。非法碼頭、采石塘口、船廠以及廢棄廠礦和堆積地等侵占的岸線，要采取客土整地等措施，選擇抗逆性好、具有固氮作用的深根性鄉土樹（草）種，進行喬、灌、草多層次栽植復綠，同時加強合法碼頭、口岸、港口等綠化工作，形成與岸線防護林帶融為一體的自然景觀。干流堤防臨水側護堤地范圍以外的灘地、洲灘民垸要加強綠化，合理栽植耐水濕、凈化水質、抑螺防病的草類植物進行復綠，禁止種植高桿農作物、蘆葦、杞柳、荻柴等。對于庫區消落帶，要采取工程治理與生物防治相結合的方式，根據水位消落和土質情況，合理確定綠化范圍，篩選耐旱、耐淹、抗沖刷且能固土的植物，沿濕度梯度方向草-灌-喬階梯狀配置近自然植物群落進行修復。（2020年前完成）

　　（六）著力沿線城鎮村莊道路綠化美化。以建設生態型、功能型城鄉綠地生態系統為方向，以改善人居環境為目標，將山水林田湖草作為一個生命共同體，抓好長江兩岸沿線城市江邊、鄉鎮建成區、村屯居民區的綠化美化，大幅提升生態宜居水平。要充分挖掘綠化潛力，拓展綠化空間，實施規劃建綠、見縫插綠、見空補綠、拆違還綠，科學配置闊葉樹種、彩葉樹種，在城市江岸建設防護綠地、風景林地，在路旁種植護路林，在水系周邊種植護岸林，形成以片林為極、綠道為軸、林園為核、庭院為點的綠化景觀格局，建設沿岸美麗城鎮、美麗村莊。加快沿線公路、鐵路兩側造林綠化，促進綠色通道斷帶合攏、改造更新，鞏固和擴大綠色通道建設成果。（2020年前完成）

　　（七）科學推進森林質量提升。堅持先急后緩、嚴格生境保護，自然修復和人工促進相結合，采取補植補造、更新改造等措施，對長江兩岸沿線林分穩定性失調、林木生長發育遲滯、系統功能退化或喪失、景觀破壞嚴重的防護林，選擇沒有共性病蟲害樹種，實施退化林分修復，改善林相和林分結構，精準提升林分質量，促進森林正向演替，恢復和提升生態防護功能。長江上游地區，重點對老化、生長衰退的護岸林和生態經果林進行提質增效，恢復和增強沿岸自然生態景觀。長江中下游地區，重點對老化、病蟲害嚴重的護堤純林調整樹種結構，培育混交林，設置隔離帶，提升防浪護岸、生態保護能力。（2025年前完成）

　　三、不斷完善政策機制

　　（八）統籌國土空間規劃。圍繞長江經濟帶國土空間資源利用、開發保護和空間治理，堅持生態保護與經濟社會發展并重，結合生態保護紅線和永久基本農田劃定，合理確定長江兩岸造林綠化范圍，保障長江兩岸綠色生態廊道空間。大力推動土地綜合整治，優化生產生活生態空間。要按照國務院退耕還林還草工作總體安排，依法逐步將長江兩岸水土流失嚴重、地質災害隱患大，土質差、糧食產量低的25度以上坡耕地、重要水源地中15-25度坡耕地、嚴重污染耕地等退耕，切實破解長江兩岸生態修復任務重與綠色生態廊道空間不足的矛盾。

　　（九）完善資金投入機制。國家進一步加大投入力度，在安排天然林資源保護、重點防護林體系建設等重點工程任務和補助資金時，向長江兩岸造林綠化和森林質量提升傾斜，并安排資金支持長江沿線非法碼頭、采石塘口復綠。各有關地方要建立多渠道投入、多部門協作、多方面參與的造林綠化投入新機制，積極整合各渠道資金，加大投入力度。要按照“政府主導、市場主體、社會參與、風險可控”的原則，通過推行先造后補、以獎代補、貼息貸款、購買服務等多種方式，積極利用國內政策性、開發性金融貸款，鼓勵和支持利用國外金融組織和政府貸款，以及引導社會資本投入造林綠化。

　　（十）健全森林建管制度。推行集體林地所有權、承包權、經營權的“三權分置”運行機制，穩定農戶承包權、放活林地經營權，引導林權規范有序流轉，培育新型營造林主體，促進規模化經營。推行林地經營權質押、擔保、入股，有效盤活林木資源資產，發展營造林主體混合所有制。充分發揮專業造林隊伍在標準化、集約化、規范化營造林方面的骨干作用，大力推行專業化造林。完善森林管護機制，鼓勵推行專業隊伍管護、承包管護和家庭管護等靈活多樣的管護模式，大幅提升管護水平。鼓勵在長江兩岸率先建立和推行“林長制”。嚴格長江兩岸綠色生態廊道內林木采伐審批制度和限額管理，嚴厲打擊亂砍濫伐、毀林開墾、非法占用林地等各種違法犯罪行為，全面加強森林資源保護。

　　四、保障措施

　　（十一）強化組織領導。有關省市要按照習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神，強化主體責任，將推進長江兩岸造林綠化工作納入重要議事日程，統一思想、提高認識，精心組織、加強領導，團結帶領廣大干部群眾，扎實推進長江兩岸造林綠化各項工作。要把中央的決策部署與當地實際結合起來，抓緊研究制定省級實施方案和配套措施，明確本地區長江兩岸造林綠化的主要目標和任務，并將目標任務分解落實到有關市（州）、縣（市、區）；建立目標責任制和造林綠化質量責任追究制度，確保各項工作落到實處。河道管理范圍內護堤護岸林營造及管理工作，由河道管理單位牽頭負責。長江支流造林綠化由各省結合自身實際統籌推進。

　　（十二）加強指導協調。國務院有關部門要各司其職、各負其責，密切配合、通力協作，加強對長江兩岸造林綠化工作的指導。要加快編制長江經濟帶國土空間規劃，協調劃定生態保護紅線、永久基本農田，優化和調整長江兩岸綠色生態廊道空間用地，指導各地科學編制本地區國土空間規劃。要督促長江兩岸有關地方人民政府加快護堤地的確權勘界，加強長江干堤兩側護堤地造林綠化和經營管護，并指導有關地方做好長江干流堤防臨水側護堤地范圍以外的灘地、洲灘民垸綠化工作。要指導和督促相關省（市）林業部門、河道管理部門強化規劃設計、組織管理、協調服務和督導檢查，強化技術指導和培訓，完善造林綠化建設標準、技術規程，科學選擇樹種，高質量推進長江兩岸造林綠化工作。

　　（十三）強化科技支撐。加強沿岸碼頭、廢棄廠礦、污染土地、石質山地、庫區消落帶等生態修復技術攻關，總結、篩選和研發一批適宜長江兩岸不同區域的營造林技術和模式，加強林草良種選育技術研發，加大示范推廣力度，促進科技成果轉化，提高造林成活率和保存率，推進森林質量精準提升。加強營造林創新平臺建設，依托“互聯網+”，構建高水平的遠程技術服務平臺，提供直達林間地頭的造林綠化技術與管理“配方”，精細化管理和服務，不斷提升造林綠化科學管理水平。



國家發展改革委

水　　利　　部

自 然 資 源 部

林　　草　　局

2018年9月25日