偵控一體化理論與我國(guó)警檢關(guān)系
近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者和司法實(shí)務(wù)界的同志撰文呼吁改革警檢關(guān)系，其中最具代表性的觀點(diǎn)是主張實(shí)現(xiàn)警檢關(guān)系的一體化。這一理論導(dǎo)向的背是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行警檢關(guān)系錯(cuò)位的深刻反思。
警檢關(guān)系是刑事訴訟關(guān)系的基本內(nèi)容，定位準(zhǔn)確、線條流暢的警檢關(guān)系對(duì)于訴訟機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作具有重要意義。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在配合制約原則指導(dǎo)下構(gòu)建的檢警配合制約模式，卻導(dǎo)致我國(guó)警檢關(guān)系的錯(cuò)位，造成理論和實(shí)踐中的一系列司法悖論。基于此，我國(guó)有學(xué)者提出了以實(shí)現(xiàn)檢警一體化來(lái)重構(gòu)我國(guó)警檢關(guān)系的主張。但是，在倡導(dǎo)檢警一體化論者之中，在具體方案的設(shè)計(jì)上仍然存在著觀點(diǎn)上的差異，一部分學(xué)者主張檢警一體化就是強(qiáng)調(diào)檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的指揮、監(jiān)督權(quán)；但另一部分學(xué)者則走得更遠(yuǎn)，認(rèn)為檢警一體化不僅是指業(yè)務(wù)上的指揮、監(jiān)督，而且要求組織關(guān)系上的隸屬，具體而言就是要求將刑事警察從公安系統(tǒng)中單列出來(lái)，劃歸檢察系統(tǒng)。①也有學(xué)者基于折中的立場(chǎng)提出比照走私犯罪偵查局的設(shè)立方式來(lái)調(diào)整刑事警察與檢察院的關(guān)系，即將刑事警察改造成為檢察院與公安機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。②那么，到底何種改革方案更為可行呢，這就需要我們對(duì)警檢關(guān)系的具體模式作更進(jìn)一步的細(xì)分與考察。
(一)比較與分析：警檢關(guān)系模式的考察
警檢關(guān)系是刑事訴訟關(guān)系的重要方面，直接影響到訴訟結(jié)構(gòu)的型塑和訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，因此，不管是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家對(duì)此都十分重視。從各國(guó)關(guān)于警檢關(guān)系的規(guī)定來(lái)看，雖然各國(guó)對(duì)警檢關(guān)系密切程度的具體要求不同，但不可否認(rèn)的是，強(qiáng)調(diào)警檢關(guān)系的緊密性是各國(guó)的共識(shí)。由于社會(huì)價(jià)值觀和司法傳統(tǒng)的差異，在具體做法上，大陸法系國(guó)家與英美法系國(guó)家之間也存在著一些差別。
1．大陸法系國(guó)家的警檢關(guān)系模式
大陸法系國(guó)家普遍實(shí)行檢警合一的關(guān)系模式。所謂檢警合一，并不是強(qiáng)調(diào)檢察院和警察機(jī)關(guān)在組織上的合二為一，而是意味著檢察院集偵查權(quán)和控訴權(quán)于一身，檢察院是法定的偵查權(quán)主體、形式上的偵查機(jī)關(guān)；而警察機(jī)關(guān)作為實(shí)質(zhì)的偵查機(jī)關(guān)，僅是為幫助檢察院行使偵查權(quán)而設(shè)的“輔助機(jī)關(guān)”，警察機(jī)關(guān)的任務(wù)就是協(xié)助檢察院偵查犯罪或受檢察院的指揮、命令偵查犯罪。在偵查程序中，承擔(dān)控訴職能的檢察院是主導(dǎo)和中心，檢察院不僅可以自行偵查，而且可以命令、指揮警察機(jī)關(guān)偵查犯罪。
檢警合一型模式實(shí)際上是偵查(權(quán))職能與控訴(權(quán))職能的合一，它主要為大陸法系國(guó)家所沿用，其建立以下列觀念為前提：一是基于國(guó)家主義傳統(tǒng)。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與警察機(jī)關(guān)都是國(guó)家或政府的代表，因此兩者具有同質(zhì)性和同構(gòu)性，存在著統(tǒng)一的基礎(chǔ)。二是認(rèn)為偵查權(quán)與控訴權(quán)在本質(zhì)上具有同質(zhì)性，偵查權(quán)是基于更好地行使控訴權(quán)的需要而產(chǎn)生的，是為控訴權(quán)服務(wù)的，偵查不過(guò)是控訴的準(zhǔn)備階段，因此，偵查權(quán)、控訴權(quán)應(yīng)當(dāng)合一。既然檢察院承擔(dān)著控訴職能，當(dāng)然也就應(yīng)當(dāng)行使偵查權(quán)，警察機(jī)關(guān)僅僅是一個(gè)輔助檢察院行使偵查權(quán)而設(shè)的“二線機(jī)關(guān)”，由此形成了檢警合一的訴訟結(jié)構(gòu)。如在《德國(guó)刑事訴訟法》中，警察所起的作用，始終受到限制，僅是一個(gè)
檢察院的輔助機(jī)構(gòu)。《德國(guó)刑事訴訟法》第163條規(guī)定，在偵查刑事犯罪行為范圍內(nèi)，警察只負(fù)擔(dān)著輔助檢察院的任，只能作出“不允許延誤”的決定，對(duì)自己的偵查結(jié)果應(yīng)當(dāng)“不遲延地”送交檢察院，由檢察院進(jìn)行進(jìn)一步的偵查。德國(guó)的檢察機(jī)關(guān)享有自行偵查權(quán)和偵查指揮權(quán)，一個(gè)案件，檢察機(jī)關(guān)既可以自行偵查，也可以將案件交付警察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，警察機(jī)關(guān)在進(jìn)行偵查時(shí)負(fù)有迅速向檢察官報(bào)告?zhèn)刹榻Y(jié)果的義務(wù)。如《德國(guó)刑事訴訟法》第161條明確規(guī)定：“檢察官可以向一切公共機(jī)關(guān)收集情報(bào)，除了宣誓下的訊問(wèn)外，可以進(jìn)行各種偵查，或者交付警察機(jī)關(guān)及其他人員偵查。警察機(jī)關(guān)
及其他人必須執(zhí)行檢察官的委托或命令。”在法國(guó)，檢察官兼具有司法警察
的職權(quán)，并有權(quán)指揮司法警察的一切偵查活動(dòng)。在偵查中，檢察官有權(quán)要求
司法警察就一切犯罪提供報(bào)告及移送案件，并可受理告發(fā)與告訴。對(duì)現(xiàn)行犯，如果檢察官在現(xiàn)場(chǎng)，則應(yīng)當(dāng)由檢察官執(zhí)行司法警察之職務(wù)，并有權(quán)直接調(diào)動(dòng)、指揮警力。《法國(guó)刑事訴訟法》第75條規(guī)定，司法警官以及司法警官助理在司法警官的監(jiān)督下，根據(jù)共和國(guó)檢察官的指示或者以自己的職權(quán)，對(duì)案件進(jìn)行預(yù)偵。預(yù)偵行動(dòng)受檢察長(zhǎng)的監(jiān)督。而在意大利，初期偵查階段由檢察官領(lǐng)導(dǎo)偵查工作并直接調(diào)動(dòng)司法警察。在偵查人員將初步收集的犯罪材料移送檢察官后由檢察官在犯罪消息簿中予以記載，即開(kāi)始由檢察官負(fù)責(zé)領(lǐng)
導(dǎo)司法人員進(jìn)行正式偵查。日本雖然在“二戰(zhàn)”后通過(guò)借鑒美國(guó)法重構(gòu)了本國(guó)的刑事程序，但是在偵查程序的設(shè)計(jì)上并未完全脫離大陸法的影響，仍然實(shí)行檢警合一的模式，根據(jù)《日本刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察官與司法警察職員均為偵查機(jī)關(guān)。檢察官認(rèn)為必要時(shí)，可以自行偵查犯罪。檢察事務(wù)官應(yīng)當(dāng)在檢察官的指揮下進(jìn)行偵查，檢察官與司法警察職員關(guān)于偵查應(yīng)當(dāng)相互協(xié)作。關(guān)于檢察官對(duì)司法警察職員的命令或指揮，法律規(guī)定檢察官擁有三種權(quán)限。(1)一般命令權(quán)。檢察官在管轄區(qū)域內(nèi)，可以就偵查對(duì)司法警察職員作出必要的一般指示。在此情形下的指示，應(yīng)當(dāng)通過(guò)規(guī)定為正確實(shí)施偵查或其他確保完成公訴的有關(guān)必要事項(xiàng)的一般準(zhǔn)則而進(jìn)行，這些準(zhǔn)則包括《司法警察職員偵查文件基書(shū)式例》、《關(guān)于輕微犯罪處分的命令》等。(2)一般指揮權(quán)。檢察官在管轄區(qū)域內(nèi)，可以要求協(xié)助偵查而對(duì)司法警察職員進(jìn)行必要的一般指揮。例如檢察官可以向司法警察發(fā)出“拘留妨礙選舉犯人”這樣的命令。(3)具體指揮權(quán)。檢察官在自行偵查的場(chǎng)合有必要時(shí)，可以指揮司法警察職員，使其輔助偵查。這就賦予了檢察官對(duì)個(gè)別案件的偵查指揮權(quán)。①根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)于檢察長(zhǎng)的指示或指揮司法警察職員必須服從。
2．英美法系國(guó)家的警檢關(guān)系模式
與大陸法國(guó)家不同，英美法系國(guó)家在觀念上并不將檢察機(jī)關(guān)視為國(guó)家或
政府之代表，而是將其視為民眾的訴訟代理人，②因此，在觀念上認(rèn)為檢察
機(jī)關(guān)與作為政府代表的警察機(jī)關(guān)具有不同的性質(zhì)，兩者不存在合一的基礎(chǔ)。
據(jù)此，在英美國(guó)家，偵查犯罪被認(rèn)為是警察機(jī)關(guān)的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)一般不直
接行使偵查權(quán)，偵查權(quán)與控訴權(quán)相對(duì)獨(dú)立，警察機(jī)關(guān)與檢察院也相對(duì)獨(dú)立，
由此形成了一種檢警分立的關(guān)系模式。檢警分立模式的典型是英國(guó)。在英
國(guó)，檢察官只負(fù)責(zé)提起公訴，對(duì)為提起公訴而進(jìn)行的收集證據(jù)活動(dòng)，即偵
查，檢察官無(wú)權(quán)進(jìn)行，偵查是由警察機(jī)關(guān)負(fù)全責(zé)的，檢察官只能完全依賴于
警察。
但是這并不意味著英美國(guó)家檢察官對(duì)警察機(jī)關(guān)毫無(wú)影響力，實(shí)際上，英
美國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)仍有相當(dāng)程度的介入、干預(yù)。如在英
國(guó)，實(shí)踐中，檢察長(zhǎng)認(rèn)為妥當(dāng)時(shí)，有權(quán)依照警察機(jī)關(guān)的聲請(qǐng)，對(duì)其提供意
見(jiàn)。在一些重大或疑難案件發(fā)生時(shí)警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公訴機(jī)關(guān)報(bào)告，請(qǐng)求指
示。在英國(guó)1995年制定的《犯罪起訴法》規(guī)定，為了防止警方對(duì)應(yīng)該起訴
的案件不予提起訴訟，檢察總長(zhǎng)可以制定規(guī)則，要求該規(guī)則所適用的任何警
察部隊(duì)的首腦向檢察長(zhǎng)提供為該規(guī)則所規(guī)定的、在該轄區(qū)內(nèi)涉嫌犯下的由規(guī)
則確定的罪種下每一罪名的有關(guān)情況，以及表明由主要證據(jù)可以進(jìn)行控訴的
有關(guān)情況。該規(guī)則也可以要求每一個(gè)這樣的警察首腦向檢察長(zhǎng)提供該檢察長(zhǎng)
要求得到的與這些案件或者與他隨時(shí)確定的案件種類(lèi)有關(guān)的情況。
尤需注意的是，檢警合一與檢警分立這兩種代表性的警檢關(guān)系模式各有
優(yōu)劣，更多的是各國(guó)的文化觀念和司法傳統(tǒng)的反映。對(duì)于以英國(guó)為代表的檢
警分立模式，我們不能作膚淺的表面認(rèn)識(shí)，認(rèn)為這種模式就絕對(duì)沒(méi)有偵控職
能合一的基礎(chǔ)，實(shí)際上從英國(guó)公訴制度產(chǎn)生的歷史考察，它原本并沒(méi)有公訴
制度，而是在受美國(guó)影響下建立起來(lái)的。在英國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是以警察
追訴為主的私訴制度，警察不但負(fù)責(zé)偵查犯罪，而且負(fù)責(zé)在偵查終結(jié)后的起
訴工作，從這個(gè)角度說(shuō)，警察機(jī)關(guān)集偵查和控訴職能于一身，同樣實(shí)現(xiàn)了偵
控職能的合一，只不過(guò)在大陸法系國(guó)家是偵控職能合于檢察院，而在英國(guó)是
偵控職能合于警察機(jī)關(guān)而已。可見(jiàn)，在英國(guó)，同樣存在偵控職能合一的基
礎(chǔ)，英國(guó)式的檢警分立模式實(shí)際上仍然是一種偵控合一的關(guān)系模式，這與我
國(guó)的檢警配合制約模式是存在根本區(qū)別的。
從上述分析可以看出，不論是大陸法系國(guó)家的檢警合一模式還是英美國(guó)家的檢警分立模式，其實(shí)質(zhì)都是一種以偵查職能與控訴職能的合一為基礎(chǔ)的關(guān)系模式，這是因?yàn)榭卦V(權(quán))職能與偵查(權(quán))職能之間原本就存在著天然的親和性，在訴訟主義的前提下，①偵查的根本目的就是為控訴做準(zhǔn)備，失去控訴這一指導(dǎo)和方向，偵查就失去了其存在的價(jià)值和意義。在此意義上，控訴(權(quán))職能對(duì)偵查(權(quán))職能的指揮、干預(yù)是必然的也是必要的。
從現(xiàn)在世界各國(guó)檢、警關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，伴隨著兩大法系在各個(gè)方
面的相互借鑒、融合，兩大法系的警檢關(guān)系模式也開(kāi)始趨于協(xié)調(diào)、接近。一
方面，英美法系國(guó)家逐漸加強(qiáng)檢察院對(duì)警察機(jī)關(guān)的控制和干預(yù)，甚至檢察院
直接行使偵查職能。在這方面，美國(guó)是個(gè)典型代表。美國(guó)雖為英美法系國(guó)
家，但在檢察制度的設(shè)置上，卻受到大陸法國(guó)家特別是法國(guó)和荷蘭的影響，
因此在檢察官的權(quán)力配置上與英國(guó)不同，美國(guó)的檢察官有權(quán)直接行使偵查
權(quán)。在美國(guó)，為準(zhǔn)備追訴，檢察官有時(shí)也需要先為偵查工作，因此，盡管警
察機(jī)關(guān)是獨(dú)立的偵查機(jī)關(guān)，有權(quán)獨(dú)立行使偵查權(quán)，但檢察官也享有偵查權(quán)，
有權(quán)自行偵查，而且根據(jù)美國(guó)學(xué)術(shù)界的通說(shuō)，偵查權(quán)是檢察官的權(quán)利，而不
是義務(wù)，檢察官是否親自進(jìn)行偵查，由檢察官自行決定。一旦檢察官?zèng)Q定親
自進(jìn)行偵查，其偵查工作并不因此而受到其他偵查機(jī)關(guān)如警察機(jī)關(guān)的任何限
制和拘束。②在美國(guó)的司法實(shí)踐中，在鄉(xiāng)村地區(qū)，全部偵查工作之進(jìn)行，通
常都是由檢察官親自進(jìn)行。但在都市地區(qū)，除了特殊案件之外，檢察官為了
避免麻煩，一般不愿意于案件發(fā)生之初就介人麻煩且費(fèi)時(shí)的偵查工作。而只
是在警察的初期偵查工作有不充分的地方時(shí)，進(jìn)行補(bǔ)充偵查。但在特定案件
中，如在有暴力團(tuán)體或地痞流氓牽涉在內(nèi)的案件，或者警察人員因受不正當(dāng)
的利害關(guān)系所牽制而不能進(jìn)行公正的偵查時(shí)，如果公眾希望檢察官積極承擔(dān)
偵查工作，那么檢察官就會(huì)親自承擔(dān)起偵查的工作，自行偵查。這主要是因
為，一方面檢察官被視為是民眾代理人，應(yīng)為民眾謀福利；另一方面，更為
現(xiàn)實(shí)的原因是，美國(guó)的檢察官是由選舉產(chǎn)生，如果無(wú)視民眾的呼聲，將導(dǎo)致
檢察官在競(jìng)選中失利。為履行偵查職能，有的檢察機(jī)構(gòu)有自己的專(zhuān)門(mén)偵查人
員，還有些機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)鼐鞕C(jī)構(gòu)抽調(diào)偵探組成偵查隊(duì)伍。
另一方面，大陸法系國(guó)家雖然在立法中明確規(guī)定檢察院是偵查權(quán)主體，
但在實(shí)踐中，檢察院的偵查職能也存在一定程度的弱化現(xiàn)象，即檢察機(jī)關(guān)一
般不直接進(jìn)行偵查，而是由警察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的偵查工作，檢察機(jī)關(guān)只是在
警察機(jī)關(guān)偵查有不充分之處時(shí)，進(jìn)行補(bǔ)充偵查。如在法國(guó)，檢察官在實(shí)踐中
實(shí)際上很少干預(yù)司法警察的偵查。而在德國(guó)，雖然法律規(guī)定，在偵查刑事犯
罪行為的范圍內(nèi)，警察只負(fù)擔(dān)著輔助檢察院的責(zé)任，只能作出“不允許延
誤”的決定，對(duì)自己的偵查結(jié)果應(yīng)當(dāng)“不遲延地”送交檢察院，由檢察院
進(jìn)行進(jìn)一步的偵查。然而實(shí)際情況卻是警察常常自主地將偵查程序進(jìn)行到
底，然后才向檢察院移送偵查結(jié)果。而對(duì)于檢察院來(lái)講，如果沒(méi)有足夠的人
員，它也根本不可能執(zhí)行刑事訴訟法所規(guī)定的程序模式。①同樣，在日本，
司法實(shí)踐中，檢察官一般以兩種方式行使偵查權(quán)，一是對(duì)警察偵查終結(jié)后
“送檢”的案件進(jìn)行補(bǔ)充偵查。理論上認(rèn)為，檢察官的補(bǔ)偵與警察偵查不
同，在警察實(shí)施的偵查階段，因?yàn)槭聦?shí)關(guān)系尚未查清，所以進(jìn)行的是事實(shí)
性、技術(shù)性以及有目的性的偵查，而檢察階段的補(bǔ)充偵查，是以警察偵查為
前提的法律性的、規(guī)范性的、規(guī)制性的偵查；另外，除對(duì)司法警察移送案件
作補(bǔ)充偵查外，檢察官還包括檢察官發(fā)現(xiàn)、直接受理的案件(檢察官直接
受理控告、檢舉案件)的偵查。檢察官發(fā)現(xiàn)、直接受理的案件必須獨(dú)自偵
查。但實(shí)際上，檢察官直接受理的案件受到嚴(yán)格限制，在日本，檢察官處理
的案件中，移送案件占99．7％，直接受理的案件僅有0．3％。直接受理的案
件多是重大、復(fù)雜的案件。②檢察院偵查職能的弱化使得檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)
退化為一般情況下備而不用的“第二次權(quán)利”，而檢察機(jī)關(guān)也屬于“第二次
偵查機(jī)關(guān)”。
由此我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，由于偵控職能之間的天然親和
性，偵控職能合一是偵、控職能配置的基本規(guī)律。據(jù)此，檢警一體化應(yīng)當(dāng)是
警檢關(guān)系的理想模式，雖然各國(guó)基于不同的社會(huì)文化背景和司法傳統(tǒng)對(duì)檢警
一體化程度的具體要求有所差別，但警察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的緊密合作仍是各
國(guó)構(gòu)建檢、警關(guān)系的基石，也是警檢關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)。第二，檢警一體化僅
僅指業(yè)務(wù)關(guān)系的一體化，而不包括組織隸屬關(guān)系的一體化。因此，我國(guó)學(xué)者
主張將刑事警察從公安系統(tǒng)中剝離出來(lái)，劃歸檢察系統(tǒng)隸屬的觀點(diǎn)，是找不
到可供借鑒的立法例的。第三，從警檢關(guān)系發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，檢警一體化的
形式化趨勢(shì)在加強(qiáng)，即檢察院作為形式上的偵查權(quán)主體，一般不直接進(jìn)行偵
查，而是由作為實(shí)質(zhì)偵查權(quán)主體的警察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的偵查工作；檢察院的
偵查權(quán)更多的表現(xiàn)為一種補(bǔ)充性權(quán)利，即檢察機(jī)關(guān)只是在警察機(jī)關(guān)偵查有不
充分之處時(shí)，進(jìn)行補(bǔ)充偵查。這就提示了我們，在實(shí)施檢警一體化改革時(shí)，
應(yīng)當(dāng)注意對(duì)警檢關(guān)系“一體化”程度的具體把握，不能如有的學(xué)者所主張
的，實(shí)行檢警一體化就意味著偵查工作完全由檢察院大包大攬。
(二)檢警一體化：我國(guó)警檢關(guān)系的重構(gòu)
如前所述，我國(guó)現(xiàn)行的檢、警關(guān)系是一種配合制約型關(guān)系模式，這種關(guān)系模式的設(shè)定明顯違背了檢、警緊密化的做法，其錯(cuò)位必將引發(fā)“檢警沖突”。當(dāng)前，我國(guó)“檢警沖突”的焦點(diǎn)是公安機(jī)關(guān)的獨(dú)立性過(guò)大，檢察機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的制約手段和機(jī)制，從而導(dǎo)致檢控能力的減弱，因此，我國(guó)目前亟待解決也是急需加強(qiáng)的是檢察院對(duì)偵查的監(jiān)督、控制能力。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)順應(yīng)刑事訴訟自身的客觀規(guī)律，在認(rèn)真借鑒國(guó)外處理警檢關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以檢警一體化為基本思路對(duì)我國(guó)的警檢關(guān)系予以改造和重塑，具體而言：
一是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察院的偵查權(quán)。健全刑事訴訟法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)立案管轄權(quán)的規(guī)定，檢察院不僅可以就瀆職等國(guó)家工作人員的犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹椋瑢?duì)于其他犯罪，如果檢察院指令公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)不予立案的，檢察院可以自行立案?jìng)刹椋粚?duì)于一些重大、疑難的案件，如果檢察院認(rèn)為由自己立案更為合適的，也可以由自己直接立案?jìng)刹椤＿@樣就可以防止出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)一些案件拒不立案?jìng)刹椋鴻z察院卻束手無(wú)策的情況。
但是，需要注意的是，賦予檢察院偵查權(quán)應(yīng)注意“度”的把握問(wèn)題。前面已經(jīng)指出，檢警一體化雖然意味著檢察院可以行使偵查權(quán)，但并不意味著檢察院對(duì)偵查大包大攬，在各國(guó)刑事司法實(shí)踐中，檢察院始終都是一種“第二次偵查機(jī)關(guān)”，檢察院的偵查權(quán)更多的是一種補(bǔ)充偵查權(quán)；從檢察院本身的資源和力量來(lái)看，它也不可能承擔(dān)起主要的偵查任務(wù)，設(shè)立警察機(jī)關(guān)的主要目的就是彌補(bǔ)檢察院在這方面的不足。吸取這一經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)在實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)作為一種補(bǔ)充性權(quán)力加以利用。
二是加強(qiáng)檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)立案的控制權(quán)。公安機(jī)關(guān)立案之后，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)情況向檢察院作出報(bào)告；公安機(jī)關(guān)立案后又撤銷(xiāo)的，或者檢察院指令公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)立案后又撤銷(xiāo)的，都必須經(jīng)過(guò)檢察院批準(zhǔn)或者決定，對(duì)于檢察院的決定，公安機(jī)關(guān)不得提出異議(如提請(qǐng)復(fù)議、復(fù)核等)。
三是確立檢察院的偵查指揮權(quán)。即檢察院在進(jìn)行偵查時(shí)，不管是自偵還是補(bǔ)偵，有權(quán)調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)的刑事警察協(xié)助偵查，刑事警察有義務(wù)接受檢察院的指令協(xié)助檢察院偵查犯罪。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檢察院的指示、命令收集、調(diào)查證據(jù)。
但是，確立偵查指揮權(quán)涉及檢察院與公安機(jī)關(guān)的組織隸屬關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)有學(xué)者主張將刑事警察從公安編制中剝離出來(lái)劃歸檢察院系統(tǒng)，認(rèn)為只有這樣，檢察院才能真正指揮、控制警察機(jī)關(guān)，才是真正意義上的檢警一體化。但是，這種觀點(diǎn)是值得商榷的，檢警一體化，指的是檢察院對(duì)警察機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上的指揮、監(jiān)督關(guān)系，而不是兩者在組織上的隸屬關(guān)系。從國(guó)外的做法來(lái)看，雖然認(rèn)為警察機(jī)關(guān)是檢察院的“輔助機(jī)關(guān)”，但這是指業(yè)務(wù)關(guān)系而言，在組織隸屬上，警察機(jī)關(guān)也是獨(dú)立的，因此，主張檢警一體化是組織上的隸屬關(guān)系的觀點(diǎn)是不成立的。
但是從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，確立檢察院的偵查指揮權(quán)又確實(shí)需要賦予檢察
院得以控制警察機(jī)關(guān)的相應(yīng)手段，單憑法律的一紙規(guī)定，實(shí)不足以使警察機(jī)
關(guān)聽(tīng)命于檢察院。從國(guó)外來(lái)看，對(duì)此有兩種做法：一是由法律明確規(guī)定檢察
院對(duì)警察有提請(qǐng)懲戒或罷免權(quán)。如《日本刑事訴訟法》第194條規(guī)定，檢
察總長(zhǎng)、高等檢察廳長(zhǎng)或地方檢察廳長(zhǎng)，在司法警察職員沒(méi)有正當(dāng)理由而不
服從檢察官的指示或指揮的場(chǎng)合，認(rèn)為必要時(shí)，對(duì)身為警察官的司法警察職
員可以向國(guó)家公安委員會(huì)或都道府縣公安委員會(huì)，對(duì)警察官以外的司法警察
職員可以向?qū)υ撍痉ň炻殕T擁有懲戒或者罷免權(quán)限的人，提出懲罰或罷免
的追訴。國(guó)家公安委員會(huì)、都道府縣公安委員會(huì)或者對(duì)警察官以外的司法警
察職員有懲戒或罷免權(quán)限的人，認(rèn)為檢察院的追訴有理由時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)
法律的規(guī)定，對(duì)受到追訴的人進(jìn)行懲戒或者罷免。前蘇聯(lián)《檢察院法》第
29條規(guī)定，如果偵查人員和調(diào)查人員在辦案中違法，則停止他們對(duì)案件進(jìn)
一步調(diào)查和偵查。檢察長(zhǎng)依照刑事訴訟法規(guī)定的程序，在提起刑事訴訟和偵
查過(guò)程中向調(diào)查機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)發(fā)出指示，有關(guān)機(jī)關(guān)必須執(zhí)行。二是采取一
些訴訟上的權(quán)益手段來(lái)對(duì)警察行為進(jìn)行控制。如在荷蘭，“公訴服務(wù)的成員
依其在公訴服務(wù)上的壟斷，成為刑事公訴體系中的重要的議程安排者，這一
點(diǎn)是英國(guó)皇家公訴服務(wù)做不到的。荷蘭警方據(jù)以工作的法律框架使其在犯罪
調(diào)查過(guò)程中處于公訴人的司法監(jiān)督之下，公訴人工作的一部分即是對(duì)警方進(jìn)
行監(jiān)督。公訴人能夠并且事實(shí)上也給警方發(fā)放一般的調(diào)查指導(dǎo)意見(jiàn)。在個(gè)案中他們能夠指導(dǎo)警方從事特殊的訊問(wèn)并謀求特殊的證據(jù)。雖然并無(wú)直接機(jī)制促進(jìn)實(shí)施這種指導(dǎo)，公訴人也可以運(yùn)用非常簡(jiǎn)單的權(quán)益手段來(lái)達(dá)到目的，如拒絕提供公訴服務(wù)和在警方調(diào)查工作的質(zhì)量難以令人滿意時(shí)公開(kāi)宣稱(chēng)警方行為的不力”。①?gòu)拇胧┍旧韥?lái)看，前一種有制度保障，而后一種依靠權(quán)益手段(主要是司法慣例)，可能誘發(fā)進(jìn)一步的“檢警沖突”，從我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，借鑒前一種更為合適，即檢察院并不介入刑事警察的日常行政管理，而只是在刑事警察不服從指揮時(shí)，擁有一定的處罰權(quán)。另外，在刑事警察的升遷方面，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。而不宜采用變更刑事警察組織隸屬關(guān)系的方式加以控制。其實(shí)，只要能夠確立這一控制機(jī)制，也就沒(méi)有必要如有的學(xué)者所言，仿照走私犯罪偵查局的模式對(duì)刑事警察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，②而完全可以在維持現(xiàn)行檢、警組織體制不變的大框架內(nèi)重塑我國(guó)警檢關(guān)系。
摘自：謝佑平著《刑事程序法哲學(xué)》
