《保障措施協(xié)定》
(一)保障措施的發(fā)展歷史
保障措施(safeguard measures)，又稱為保障條款，是國際貿(mào)易協(xié)定中常見的一種條款，其目的在于使締約方在特殊情況下免除其承諾的義務(wù)或協(xié)定所規(guī)定的行為規(guī)則，從而對因履行協(xié)定所造成的嚴(yán)重?fù)p害進(jìn)行補救或避免嚴(yán)重?fù)p害威脅可能產(chǎn)生的后果。
保障條款是國際法上“情勢變遷原則”在國際貿(mào)易關(guān)系中的具體運用。早
在1943年，美國與墨西哥簽訂的《互惠貿(mào)易協(xié)定》中就含有此類條款。其第ll
條規(guī)定：“如果因意外情況的發(fā)展和本協(xié)定所附減讓表中列舉的任何貨物關(guān)稅
之減讓的結(jié)果，使這種貨物進(jìn)口的數(shù)量大為增加，并在此等情況下對國內(nèi)相同或類似產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅，任何一方的政府在防止此等損害所必需的程度和時間內(nèi)，應(yīng)自由地全部或部分地撤回減讓，或修改減讓。”此后，美國與其他國家間的貿(mào)易協(xié)定均含有類似上述措辭的條款。1947年2
月，杜魯門總統(tǒng)還發(fā)布行政令，要求每一項美國的貿(mào)易協(xié)定須載入這種“免責(zé)條款”。在23個國家就國際貿(mào)易組織憲章和關(guān)貿(mào)總協(xié)定進(jìn)行談判時，在美國的倡議下，經(jīng)談判各國協(xié)商同意，《國際貿(mào)易組織憲章》和《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》均對保障措施作出了規(guī)定。
通常被稱為“保障條款”的是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第19條規(guī)定的“對某些產(chǎn)品進(jìn)口的緊急措施”，該條允許一締約方在因進(jìn)口增加而對國內(nèi)生產(chǎn)者造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅時，可采取緊急保護(hù)性措施以限制進(jìn)口。除此之外，在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》中起保障作用的條款還有：第12條(為保障國際收支平衡而實施的數(shù)量限制)、第18條(關(guān)于欠發(fā)達(dá)國家為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取的援助措施)、第6條(關(guān)于反補貼和反傾銷措施)、第28條(關(guān)于關(guān)稅減讓的修改)、第35條(關(guān)于在特定締約方之間不適用總協(xié)定的規(guī)定)、第20條(一般例外)、第21條(國家安全例外)、第23條(關(guān)于利益的喪失或損害的補救)。然而，第19條無疑占有牽動全局的重要地位。
《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第19條共有3款。其核心內(nèi)容——第1款(a)項與上引的美國和墨西哥簽訂的《互惠貿(mào)易協(xié)定》第ll條的表述基本上一致。同時，它還在第1款(b)項中補充了有關(guān)優(yōu)惠關(guān)稅減讓的保障措施，即當(dāng)成員A的出口產(chǎn)品屬于成員B的優(yōu)惠減讓對象時，若成員C對成員B的出口產(chǎn)品使成員A的產(chǎn)品受到嚴(yán)重?fù)p害或威脅，則成員A可要求成員B暫時中止對成員C的關(guān)稅減讓。其第2款是保障措施前的磋商要求，它要求各締約方采取保障措施前應(yīng)盡可能作出書面通知并將這種通知提交給締約方全體，只有在推延采取緊急保障措施會導(dǎo)致難以補救的損害時，該成員才可不經(jīng)事先磋商而采取保障措施。第3款是針對因?qū)嵤┙鉀Q保障措施而導(dǎo)致的爭端的規(guī)定，該款指出，如果采取保障措施的成員與該行動有利害關(guān)系的成員不能就實施保障措施的行動達(dá)成協(xié)定，前者仍然可以采取或維持這一行動，但后者可以在前者采取行動后的90天內(nèi)，并在書面通知締約方全體30天后，在締約方全體無異議的情況下，對前者暫停實施GATT。規(guī)定的大體對等的關(guān)稅減讓或其他義務(wù)。
雖然保障措施對維護(hù)進(jìn)口成員的利益起著重要的作用，但是保障措施的頻
繁適用仍有損于《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的貿(mào)易自由化宗旨，為貿(mào)易保護(hù)主義提供了滋生的土壤。尤其是20世紀(jì)70年代以來形成的“灰色區(qū)域措施”(gray area meas—ures)，如自愿出口限制(voluntary export restraints)、選擇性保障措施(selectivesafeguard measures)、有秩序的銷售安排(orderly marketing arrangement)等更是嚴(yán)重威脅著《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的基本原則和貿(mào)易機制。為制止締約方濫用保障條款，防止灰色區(qū)域措施蔓延，國際上的有識之士為健全和完善總協(xié)定的保障機制大聲疾呼。但東京回合談判期間未能就此達(dá)成協(xié)定，因而烏拉圭回合一開始就將保障措施問題列為談判的議題，正如發(fā)起烏拉圭回合的1986年《埃斯特角部長會議宣言》所指出的，“就保障問題達(dá)成一個綜合性協(xié)定，對增強關(guān)貿(mào)總協(xié)定體制和這輪多邊貿(mào)易談判的進(jìn)程，都特別重要”。經(jīng)過幾年的艱苦談判，終于達(dá)成了《保障措施協(xié)定》(Agreement on Safeguards，以下簡稱《協(xié)定》)。
(二)《保障措施協(xié)定》的主要內(nèi)容
《協(xié)定》由序言、14個條款和1個附件組成。正如《協(xié)定》序言所指出的，《協(xié)定》的目的在于澄清和加強GATT‘1994的紀(jì)律，特別是其中第19條的紀(jì)律
(對某些產(chǎn)品進(jìn)口的緊急措施)，而且有必要重建對保障措施的多邊控制，并消除逃避此類控制的措施。其主要內(nèi)容如下：
1．實施保障措施的前提條件
根據(jù)GATr。1994．第19條以及《協(xié)定》第2條、第4條，WTO成員實施保障措
施首先必須符合下列條件：
(1)進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的大量增加。所謂的大量增加是指與進(jìn)口國的生產(chǎn)相
比，不但包括“絕對增加”而且包括“相對增加”。所謂絕對增加是指進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量在絕對值上增加；而相對增加是指即使進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量在絕對值上保持不變或略有下降，只要國內(nèi)相同產(chǎn)品的生產(chǎn)量大幅度下降，就可以認(rèn)定進(jìn)口大量增加。例如，去年進(jìn)口某產(chǎn)品1000件，同期國內(nèi)產(chǎn)品的銷量為5000件，今年進(jìn)口仍為1000件，但國內(nèi)產(chǎn)品的銷量卻下降到了J000件，這種情況就屬于相對增長。著名的關(guān)貿(mào)總協(xié)定專家杰克遜認(rèn)為，“相對增加”概念在保障條款中似乎不盡合理，因為在這種情況下并沒有發(fā)生進(jìn)口的實際增加，而是將國內(nèi)市場調(diào)整的包袱轉(zhuǎn)移到外國產(chǎn)品身上。因此，相對增加概念是一種貿(mào)易保護(hù)手段O①
(2)進(jìn)口增加是因不能預(yù)見的情況和承擔(dān)總協(xié)定義務(wù)的結(jié)果。何謂“不能
預(yù)見的情況”，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第19條沒有作出明確定義，不過，這個問題已在捷克訴美國皮帽案中得到解決，即指在關(guān)稅減讓時不能合理期望該談判方會預(yù)料到的情況。
(3)對生產(chǎn)同類或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威
脅。“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)理解為一成員領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營的同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品
的生產(chǎn)者全體，或指同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的總產(chǎn)量占這些產(chǎn)品全部國內(nèi)產(chǎn)
量主要部分的生產(chǎn)者。與《反傾銷協(xié)定》不同的是，《協(xié)定》沒有對后一種情況下產(chǎn)量的百分比規(guī)定下限。“嚴(yán)重?fù)p害”應(yīng)理解為對一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的重大全面減損。“嚴(yán)重?fù)p害威脅”應(yīng)理解為經(jīng)權(quán)威機構(gòu)調(diào)查各種相關(guān)因素斷定的明顯迫近的嚴(yán)重?fù)p害。確定嚴(yán)重?fù)p害威脅必須根據(jù)事實，而非僅憑指控、推測或極小的可能性。為了更準(zhǔn)確判斷損害，《協(xié)定》進(jìn)一步規(guī)定：主管機關(guān)應(yīng)評估影響該產(chǎn)業(yè)的所有有關(guān)的客觀和可量化的因素，特別是有關(guān)產(chǎn)品按絕對值和相對值計算的進(jìn)口增加的比率和數(shù)量，增加的進(jìn)口所占國內(nèi)市場的份額，以及銷售水平、產(chǎn)量、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤和虧損及就業(yè)的變化。
(4)有客觀證據(jù)證明有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間
存在因果關(guān)系。如增加進(jìn)口之外的因素正在對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，則此類損害
不得歸因于增加的進(jìn)口。
2．實施保障措施的程序
wTO成員若要實施保障措施，就必須通過調(diào)查證明前述條件都得以滿足。
為了保證調(diào)查程序的公正和透明，也為了盡量減小因?qū)嵤┍Ｕ洗胧┰斐傻馁Q(mào)易
扭曲，《協(xié)定》對調(diào)查、通知和磋商作了規(guī)定。
(1)調(diào)查。保障措施調(diào)查是采取保障措施的必經(jīng)步驟。調(diào)查必須按照事先
已經(jīng)確定的程序進(jìn)行，而且必須符合1994年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第10條關(guān)于透明度
的要求。《協(xié)定》并沒有詳細(xì)規(guī)定調(diào)查的每一個環(huán)節(jié)，但要求進(jìn)行調(diào)查的成員的調(diào)查機構(gòu)應(yīng)向所有利害關(guān)系方作出適當(dāng)?shù)墓妫o進(jìn)口商、出口商以及利害關(guān)系方提供陳述意見和抗辯的適當(dāng)機會(如舉行公開聽證會等方式)，特別是關(guān)于保障措施的實施是否符合公眾利益的意見。調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查機構(gòu)必須公布調(diào)查報告，列明經(jīng)調(diào)查后認(rèn)定的相關(guān)事實和法律結(jié)論。
(2)通知。《協(xié)定》規(guī)定，一成員應(yīng)將下列事項立即通知保障措施委員會：
①發(fā)起與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅相關(guān)的調(diào)查程序及其原因；②就因增加的
進(jìn)口所造成的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅提出調(diào)查結(jié)果；③就實施或延長保障措
施作出決定。在作出②項和③項的裁決時，提議實施或延長保障措施的成員應(yīng)
向保障措施委員會提供全部相關(guān)資料。貨物貿(mào)易理事會或保障措施委員會可以
要求該成員提供其認(rèn)為必要的補充資料。此外，各成員應(yīng)迅速通知保障措施委
員它們與保障措施有關(guān)的法律、法規(guī)和行政程序以及任何修改。不過，協(xié)定不要求任何成員披露會妨礙執(zhí)法或違背公共利益或損害特定公司企業(yè)合法商業(yè)利益的機密信息。
(3)《協(xié)定》規(guī)定擬實施或延長保障措施的成員應(yīng)給有利害關(guān)系的成員提
供事先磋商的充分機會。這種磋商可能是針對調(diào)查中所涉及的問題，也可以是
針對擬采取的具體保障措施，還可以談貿(mào)易補償問題。協(xié)定鼓勵成員通過充分
磋商達(dá)成諒解。成員之間磋商的結(jié)果應(yīng)及時通知貨物貿(mào)易理事會。
3．保障措施的實施
(1)保障措施實施的限度。《協(xié)定》第5條規(guī)定，一成員應(yīng)僅在防止或補救
嚴(yán)重?fù)p害并便利調(diào)整所必需的限度內(nèi)實施保障措施。如使用數(shù)量限制，則該措
施不得使進(jìn)口量減少至低于最近一段時間的水平(指可獲得統(tǒng)計數(shù)字的、最近3
個代表年份的平均進(jìn)口)，除非有明確的正當(dāng)理由表明為防止或補救嚴(yán)重?fù)p害
而有必要采用不同的水平。而且如果數(shù)量配額是在各供應(yīng)成員之間分配，則實
施限制的成員可就配額份額的分配問題尋求與所有供應(yīng)有關(guān)產(chǎn)品的成員進(jìn)行協(xié)
商并達(dá)成協(xié)定。如果此辦法不可行，該成員可根據(jù)各供應(yīng)成員在前一個代表時
期在有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口總量或總值中所占比例進(jìn)行分配，并適當(dāng)考慮影響該產(chǎn)品貿(mào)
易的任何特殊因素。
(2)保障措施實施的期限。《協(xié)定》第7條、第lO條規(guī)定：
①保障措施的實施期限為防止或補救嚴(yán)重?fù)p害，或為方便經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所
必需的時間，一般不超過4年；在特殊情況下，經(jīng)有關(guān)機關(guān)決定，可以延長，但是最長只能延長至第8年。上述期限的起算包括臨時性措施的時間。
②為幫助受影響產(chǎn)業(yè)適應(yīng)保障措施取消后出現(xiàn)的激烈競爭，《協(xié)定》要求任何一項保障措施超過1年即應(yīng)逐步放寬限制，超過3年的保障措施必須不遲于
該措施實施期限的中期對其進(jìn)行審議以期進(jìn)一步放寬限制。
③對已經(jīng)實行過保障措施的產(chǎn)品，在與前一措施的實施期限相等的期限內(nèi)
(至少2年)不得再次使用保障措施。如果對某一進(jìn)口產(chǎn)品采取的保障措施自實施之日起已過至少1年，而且在該措施實施之日后的5年內(nèi)對該相同產(chǎn)品所采取的保障措施未超過2次，則可以對該進(jìn)口產(chǎn)品再次采取為期不超過180天的保障措施。
④1995年1月1日即世貿(mào)組織成立時還存在的有效的保障措施，必須在該措施實施之日起的8年內(nèi)或在2000年1月1日前終止。
(3)保障措施的無歧視性
《協(xié)定》第2條第2款規(guī)定：“保障措施應(yīng)針對一正在進(jìn)口的產(chǎn)品實施，而不考慮其來源。”很顯然，這一條款肯定了保障措施實施的無歧視性。但是，《協(xié)定》并未徹底禁止選擇性實施保障措施。《協(xié)定》第5條第2款(b)項允許以某種歧視性方式分配配額，即進(jìn)口方通過由保障措施委員會主持的磋商，證明(i)在代表期內(nèi)，自某些成員進(jìn)口增長的百分比與有關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口的總增長不成比例；(ii)背離比例分配的理由是正當(dāng)?shù)模?iii)此種背離的條件對有關(guān)產(chǎn)品的所有供應(yīng)商是公正的。
(4)禁止“灰色區(qū)域措施”
鑒于“灰色區(qū)域措施”的危害性與違法性，《協(xié)定》第11條明確要求成員取消此等措施——“任何成員不得對某些產(chǎn)品的進(jìn)口采取或?qū)で驡AT[。1994．第19條列出的任何緊急行動，除非此類行動符合依照本協(xié)定實施的該條的規(guī)定”。而且各成員應(yīng)在《WTO協(xié)定》生效后的180天內(nèi)向保障措施委員會呈交一份消除自愿出口限制、有秩序市場安排或其他類似的灰色區(qū)域措施的時間表，并在4年內(nèi)逐步取消，即到1999年1月1日前消除，但對歐盟與日本之間的灰色區(qū)域措施的取消時間可延遲至1999年12月31日止。
(5)對實施保障措施的補償與報復(fù)問題
《協(xié)定》第8條規(guī)定，提議實施保障措施或?qū)で笱娱L保障措施的成員應(yīng)與可
能受該措施影響的出口成員就該措施對其貿(mào)易的不利影響議定任何適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易
補償方式；若30天內(nèi)達(dá)不成協(xié)定，出口方就可以在不遲于保障措施實施后90天
且不遲于貨物貿(mào)易理事會收到此類中止的書面通知之日起30天期滿后，對進(jìn)口
方自行中止GATr 1994項下實質(zhì)相等的減讓或其他義務(wù)；但是如因為某產(chǎn)品進(jìn)
口的絕對增加而采取保障措施，且該措施符合本協(xié)定規(guī)定，則上述中止權(quán)不得適用于該保障措施實施的第一個3年。
(6)對發(fā)展中國家成員利益的保護(hù)
為了維護(hù)發(fā)展中國家成員的利益，《協(xié)定》規(guī)定：對于來自發(fā)展中國家成員的產(chǎn)品，只要其有關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)口份額在進(jìn)口成員中不超過3％，即不得對該產(chǎn)品實施保障措施；但是進(jìn)口份額不超過3％的發(fā)展中國家成員份額總計不得超過
有關(guān)產(chǎn)品總進(jìn)口的9％。發(fā)展中國家成員保障措施實施可在最長期限(即8年)屆滿后再延長兩年；發(fā)展中國家有權(quán)對已經(jīng)受《WTO協(xié)定》生效之日后采取的保障措施約束的產(chǎn)品的進(jìn)口，在等于以往實施該措施期限一半的期限后，再次實施保障措施，但是不適用期至少為兩年。
(7)監(jiān)督機構(gòu)和爭端解決
為使GATT 1994．第19條和《協(xié)定》各項規(guī)定得到切實執(zhí)行，《協(xié)定》第13條規(guī)定設(shè)立保障措施委員會。該委員會隸屬于貨物貿(mào)易理事會，對任何表示愿意在其中任職的成員開放。
《協(xié)定》第14條規(guī)定，WTO爭端解決機制適用于本協(xié)定。
摘自：萬鄂湘著《民事法律文件解讀.2008年第5輯.總第41輯(最新法律文件解讀叢書)》
